CONSIDERACIONES SOBRE LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO:
ESCENARIO 2020
T E
S I S
QUE PARA
OBTENER EL GRADO DE
MASTER
ADMINISTRATION PUBLIQUE
P R
E S E
N T A:
CARLOS RIVA PALACIO THAN
DIRECTORA
DE TESIS:
DRA. KAREN RAMÍREZ GONZÁLEZ
CUERNAVACA, MORELOS JUNIO
DE 2021
AGRADECIMIENTOS
La
vida está marcada por personas, momentos y sucesos, la elaboración de este
documento es un momento que me permite agradecer a todas aquellas personas que
me han acompañado en estos 59 años.
La
lista inicia cronológicamente con mi mamá y papá, Macaria y Antonio, el
recuerdo permanente de mi hermano, Antonio.
La
creación de una familia me remite a Lourdes, para continuar con Antonio, Carlos
y Lourdes, tenedores permanentes de mi amor y compañeros eternos de mi ser.
He
tenido compañeras y compañeros inolvidables en la escuela, empresas,
actividades profesionales y el servicio público, menciono también a todos con
quienes tengo la dicha de compartir y haber compartido mi vivencia en mi ciudad
y mi estado, Cuernavaca y Morelos.
Agradezco
la enseñanza y apoyo de los profesores y personal administrativo del Colegio de
Morelos, en especial de la Dra. Karen Ramírez González mi directora y guía de tesis.
La
vida se vive en una realidad, todos ellos son parte y marco de la mía.
Agradecimiento
extensivo a quienes participaron como jurado en mi examen de grado: Dra. Karen
Ramírez González, Dra. Tatiana Váldez Buvnova y Dr. Juan Manuel Ávila Silva.
“LA BUENA LEY ES SUPERIOR A TODO HOMBRE”
José
María Morelos y Pavón,
Chilpancingo,
septiembre 14 de 1813
Sentimientos
de la Nación, artículo 12.
“Los funcionarios públicos no pueden disponer de las rentas sin
responsabilidad; no pueden gobernar a impulsos de una voluntad caprichosa, sino
con sujeción a las leyes; no pueden improvisar fortunas ni entregarse al ocio y
a la disipación, sino consagrarse asiduamente al trabajo”
Benito Juárez García,
Oaxaca, julio 2 de
1852,
Discurso pronunciado en la apertura de sesiones del Congreso de Oaxaca
Resumen. Este
proyecto consiste en considerar las propuestas que, en México, el gobierno
federal ha realizado para atender el fenómeno de la corrupción, en particular su
escenario en los años 2018-2020.
Concluyo
que, la corrupción puede ser tratada desde el derecho positivo y controlada
desde el aparato público y el Sistema Nacional Anticorrupción, considerando que
se requiere continuidad en la aplicación del marco legal que permite su identificación,
prevención, investigación, detección, control, disuasión y sanción; el
fortalecimiento de las dependencias y entes encargados de su combate,
especialmente de la Secretaría de la Función Pública; la coordinación de los
esfuerzos institucionales entre los Poderes del Estado, Órganos
Constitucionales Autónomos y de los gobiernos nacional y subnacionales; la
asignación de presupuesto suficiente y la capacitación continua de los
servidores públicos.
Propongo
para el control de la corrupción: actualizar y ampliar el marco legal que
otorga el derecho positivo, dar continuidad a los planes, programas, acciones
de la administración pública, fortalecer la política nacional anticorrupción. Otorgar
más facultades y atribuciones, y especializar a las dependencias y entes
encargados del combate a la corrupción; mejorar las capacidades de sus
servidores públicos; impulsar la coordinación entre las esferas y entes de la
administración pública; y ampliar las penas aplicables a las conductas
constitutivas de hechos de corrupción.
Palabras
clave: Corrupción, Derecho Positivo, servidores
públicos, presupuesto, índices de corrupción.
Capítulo Primero. Planteamiento del problema
1.2 Aportes de la investigación
1.3 Límites de la investigación
1.4 Viabilidad de la investigación
1.5 Objetivos de la investigación
1.6 Preguntas de investigación
1.7 Hipótesis de la investigación
Capítulo Segundo. Marco Teórico
2.1 La corrupción como hecho social
2.2 Explicaciones epistemológicas sobre la corrupción
3.1 Métodos cualitativos en
ciencia política
3.2 Métodos cualitativos más
representativos
Capítulo Cuarto. El estudio de caso
4.1 Índices de corrupción en México: puntos de diagnóstico
relevantes 2017-2020
4.2 Escenario 2018-2020 de la política anticorrupción:
consideraciones generales
4.3 Acciones y resultados de la Secretaría de la Función
Pública 2018
4.4 Acciones y resultados de la Secretaría de la Función
Pública 2019
4.5 Acciones y resultados de la Secretaría de la Función
Pública 2020
4.6 Presupuesto para atender el fenómeno de la corrupción
2018-2021
INTRODUCCIÓN
Este trabajo de investigación pretende delimitar
la corrupción al tratamiento que el derecho positivo le da, y presentar las
propuestas que el Estado mexicano ha realizado para combatirla.
Propongo que el derecho administrativo
sancionador es adecuado para tipificar las conductas constitutivas de hechos de
corrupción, permitiendo identificarlos, investigarlos, detectarlos, disuadirlos
y en su caso sancionarlos; que la elaboración del Sistema Nacional
Anticorrupción abre la posibilidad de una coordinación interinstitucional,
siendo positiva la interacción de los sistemas de responsabilidades,
transparencia, fiscalización y archivo. Es también un avance para su control la
inclusión de los particulares en su relación con la administración pública como
sujetos con responsabilidades en materia de corrupción. Sin embargo, los planes
y programas del gobierno federal para su control no han logrado disminuirla de
manera notable de acuerdo con los indicadores que la miden.
Desarrollo este trabajo en cuatro capítulos, en
el primero planteo el problema de la corrupción, me ocupo del marco teórico
utilizado en el segundo, el tercero toca la metodología utilizada en las
ciencias sociales y en el cuarto desarrollo el estudio de caso, presentando
indicadores de medición de la corrupción, los resultados de las acciones de la
Secretaría de la Función Pública en los años 2018 a 2020, y los recursos
presupuestales asignados para su atención en los años 2018 a 2021. Cierro con
las conclusiones y propuestas generadas por la investigación realizada. Agrego
como anexo el marco legal que incide en el fenómeno de la corrupción.
NOTA.
Esta versión incorpora información y reflexiones vertidas en el examen de grado
presentado.
Capítulo Primero. Planteamiento del problema
Este
proyecto consiste en presentar las propuestas que el Estado mexicano ha
realizado, para atender el fenómeno de la corrupción hasta 2020, y emitir
consideraciones al respecto.
Para
tal efecto, esta investigación iniciará con la explicación y delimitación del
objeto de estudio. El cual deberá centrarse como primer elemento argumentativo,
en la figura del Estado. Georg Jellinek conceptualiza a la figura del Estado
como ente social y jurídico, como constructo integrado por tres elementos
esenciales: territorio, población y gobierno. Siendo el Derecho y sus normas el
marco que permite el orden social, regulando la conducta, estableciendo su
obligatoriedad con el uso de la fuerza externa de ser necesario.
Teleológicamente se orienta al progreso de las sociedades.
Para
Max Weber (1919) “Estado es aquella comunidad humana que, dentro
de un determinado territorio reclama para sí el monopolio de la violencia
física legítima”; (p. 2).
Las sociedades se organizan en una estructura
político-administrativa denominada Estado. El Estado actúa por medio de la
burocracia, su aparato organizador encargado del ejercicio diario de la
administración. Esto en palabras de Weber significa que “la actuación
administrativa cotidiana reside necesaria e inevitablemente en las manos del
funcionariado civil y militar” (Inda, 2012, p. 18)).
Graciela Alejandra Inda (2012) señala que en Weber
el ejercicio del gobierno busca el control efectivo de los medios de
administración, teniendo como lógica de la administración ser eficiente,
universal, imparcial, especializada y estable; requiriendo preparación técnica,
rendición de cuentas, un derecho de investigación en los asuntos burocráticos y
la publicidad de los actos de gobierno. Siendo el gobierno es una máquina, un
aparato administrativo integrado por empleados a sueldo que ejercen una
profesión, el funcionario tiene como obligación actuar en cumplimiento de la
normatividad y en cumplimiento de las órdenes de autoridad superior; y la
corrupción es la actuación que no cumple la normatividad o las órdenes de los
superiores jerárquicos.
En este sentido, la administración tiene que
disponer de los recursos administrativos humanos y materiales. Para este cuerpo
administrativo “el salario de funcionarios públicos modernos, el honor del caballero,
los privilegios estamentales, el prestigio de la función pública; constituyen
la recompensa del cuerpo administrativo que, junto con el temor a perderla,
forman el fundamento último y decisivo de la solidaridad de este cuerpo”
(Weber, 1919, p. 5). En este análisis propuesto por Weber, es posible hallar la
necesidad de un derecho administrativo sancionador, un sistema de control,
responsabilidades y rendición de cuentas que limiten la corrupción. En este
sentido, la administración que realiza el Estado es de tipo pública.
La administración pública, puede definirse como “el
Estado en actividad, en actividad en la sociedad civil a la cual modela y hace
funcionar, pero que recibe de ella la impronta que configura a su propia
organización e inspira su actividad” (Guerrero, 1989, p. 14).
A fines del siglo XX se desarrolla el modelo de
administración pública denominado “Nueva Gestión Pública”, buscando la
prestación de servicios públicos con eficiencia y eficacia, influido por una
visión gerencial:
se ha preocupado por la dimensión de prestación de servicios de la
Administración Pública y se ha olvidado de su dimensión de aporte de seguridad
jurídica al sistema social y económico. La flexibilidad y las técnicas de
organización empresarial no conviven bien con la neutralidad y la seguridad
jurídica y durante las últimas décadas la Administración Pública ha sido más
proclive al clientelismo, a la corrupción y una aleatoria discrecionalidad que
ha generado inseguridad jurídica a la sociedad y a la economía. Actualmente,
las administraciones públicas contemporáneas conviven de manera conflictiva y
desordenada con dos modelos: el burocrático y el gerencial (Ramió, 2020, párr. 4).
El fenómeno de la corrupción se presenta en la
administración pública, sin embargo, para comprenderlo, se deberá entender
algunas de las expresiones de los organismos más relevantes, que buscan
definirlo.
Para el Banco Mundial la corrupción es el abuso de un
cargo público para obtener un beneficio privado (Banco Mundial, 2020, párr. 1),
refiere al
desvío de recursos de sus fines previstos y a su efecto en los servicios que
dejan de proporcionarse. (Yong, 2020, párr. 2). Por su parte, Transparencia
Internacional es una institución creada en 1993, reconocida a nivel mundial en
materia de atención al fenómeno de la corrupción, su misión es detener la
corrupción, promover la transparencia y la rendición de cuentas. Define la
corrupción como el abuso de poder en beneficio personal y la clasifica en
corrupción a gran escala, menor y política, según la cantidad de recursos
sustraídos y el sector donde se produce. (Transparency
International, 2009).
La Secretaría de la Función Pública del gobierno
federal mexicano (SFP) la define como “el abuso del poder para beneficio
propio” (Secretaría de la Función Pública, 2020, párr. 1). Su titular durante
2018-2021, la Dra. Irma Eréndira Sandoval Ballesteros puntualiza “que la
corrupción estructural es una forma específica de dominación social, sustentada
en una diferencia de poder estructural en la que predominan el abuso, la
impunidad y la apropiación indebida de los recursos de la ciudadanía”
(Secretaría de la Función Pública, 2018, párr. 5).
De manera convencional entenderemos la corrupción
como toda acción u omisión que constituya una conducta que implique el uso o
apropiación inadecuado, indebido o ilegal de los medios, bienes y servicios que
administra el Estado, conducta que puede realizarse por servidores públicos o
terceros en su relación con la administración pública de forma activa o pasiva.
Como fenómeno se reconoce como un conjunto de relaciones sociales que pueden
ser tratadas de forma autónoma en el marco del derecho positivo mexicano, y con
políticas públicas que influyan en la conducta personal y social de las
personas integrantes del servicio público y los particulares en su relación con
la administración pública.
La corrupción consume recursos públicos limitando la
capacidad del gobierno de sus funciones y reduce el ejercicio de los derechos
humanos.
La Ley General de Responsabilidades Administrativas
(LGRA) vigente en 2021, es la norma central creada por el Estado mexicano para
atender el fenómeno de la corrupción estableciendo un sistema de
responsabilidades. Sin presentar una definición de corrupción señala en sus
artículos 1 y 2 que tiene por:
objeto distribuir competencias entre los órdenes de gobierno para
establecer las responsabilidades administrativas de los Servidores Públicos,
sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que
estos incurran y las que correspondan a los particulares vinculados con faltas
administrativas graves, así como los procedimientos para su aplicación,
estableciendo: Los principios y obligaciones que rigen la actuación de los
Servidores Públicos; las faltas administrativas graves y no graves de los
Servidores Públicos, las sanciones aplicables a las mismas, así como los
procedimientos para su aplicación y las facultades de las autoridades
competentes para tal efecto; las sanciones por la comisión de faltas de
particulares, así como los procedimientos para su aplicación y las facultades
de las autoridades competentes para tal efecto. Y determinar los mecanismos
para la prevención, corrección e investigación de responsabilidades
administrativas. (Ley General de Responsabilidades Administrativas, 2021,
artículo 1 párr. 1 y artículo 2, párrs. 1-5).
Regula los procedimientos de la administración
pública federal para investigar y en su caso sancionar las conductas
constitutivas de hechos de corrupción.
La Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción
(LGSNA) en sus artículos 1 y 2 establece como objetivos: Regular la
organización y funcionamiento del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA)
estableciendo mecanismos de coordinación a efecto de que las autoridades
competentes del gobierno nacional y los subnacionales prevengan, investiguen,
detecten, controlen, sancionen y disuadan acciones constitutivas de faltas
administrativas y los hechos de corrupción. Fijar bases para la emisión de
políticas públicas integrales para el combate a la corrupción, y la
fiscalización y control de los recursos públicos; para la promoción, fomento y
difusión de una cultura de integridad, rendición de cuentas, transparencia en
el servicio público; para la fiscalización y control de los recursos públicos;
para el establecimiento en todo el aparato público de políticas en materia de
ética y responsabilidad en el servicio público. Así como establecer bases
mínimas para la prevención de hechos de corrupción y faltas administrativas. (Ley
General del Sistema Nacional Anticorrupción, 2021, artículo 1 párr. 1 y artículo
2 párrs. 1 a 10).
Reconoce el papel de los sistemas de fiscalización,
transparencia y archivo en el combate a la corrupción.
Estas dos leyes proporcionan el marco para delimitar
los hechos constitutivos de corrupción, otras leyes aportarán tipos especiales
que contemplan conductas también señaladas como actos de corrupción, una
situación problemática para su identificación, prevención, investigación,
detección, control, disuasión y sanción; para la aplicación del derecho
administrativo sancionador.
Delimito en un primer momento los hechos y conductas
tipificadas como corrupción, las faltas administrativas de los servidores
públicos y las de particulares señaladas en la LGRA, incorporando después las
conductas presuntivas de responsabilidad y sus sanciones, señaladas en diversas
leyes en materia administrativa, penal y electoral: las leyes General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP), Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública (LFTAIP), General de Archivos
(LGA), el Código Penal Federal (CPF), la Ley General en Materia de Delitos
Electorales (LGMDE), entre otras.
A efecto de precisar los sujetos a quienes se
pudieran señalar conductas constitutivas de hechos de corrupción, seguimos la
definición establecida en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (CPEUM) en su artículo 108:
se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección
popular, a los miembros del Poder Judicial de la Federación, los funcionarios y
empleados y, en general a toda persona que desempeñe un empleo cargo o comisión
de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión o en la Administración
Pública Federal, así como a los servidores públicos de los organismos a los que
esta Constitución otorgue autonomía, quienes serán responsables por los actos u
omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones […] Las
Constituciones de las entidades federativas precisarán, en los mismos términos
del primer párr. de este artículo y para los efectos de sus responsabilidades,
el carácter de servidores públicos de quienes desempeñen empleo, cargo o
comisión en las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales
de la Ciudad de México. (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
2021, párrs. 1 y 4)
Así como en lo señalado en su artículo 109 sobre la
responsabilidad de los particulares frente al Estado y lo regulado por la LGRA.
Tratar la corrupción como tema de tesis, puede
parecer innecesario por la amplia discusión que sobre ella se realiza dia a dia
en México, por tener ya un reconocimiento indiscutible como un problema
prioritario en la vida nacional, estar históricamente presente en las
administraciones federales, particularmente desde la creación de la Secretaría
de la Contraloría en 1982, del SNA en 2015-2016 y ser tema central de la
política, las acciones y los dichos del gobierno federal 2018-2024.
Gobernabilidad, gobernanza y anticorrupción son
ahora grandes prioridades en la agenda del desarrollo, los discursos de los
titulares del poder ejecutivo de las últimas y la actual administración federal
así lo expresan.
En su sentido más amplio la corrupción evita el
correcto diseño y cumplimiento de políticas públicas, la eficiente y eficaz
prestación de servicios públicos y del ejercicio presupuestal, reduce el
bienestar social, el pleno disfrute de los derechos humanos, aumenta la
desigualdad y disminuye el desarrollo. Daña a la sociedad como un todo, a las
personas como individuos y como miembros de esa colectividad.
Sin embargo, es importante estudiar la evolución de
la forma en que la administración pública federal enfrenta el fenómeno de la
corrupción, particularmente el diseño y funcionamiento del sistema de
responsabilidades de los servidores públicos y del Sistema Nacional
Anticorrupción, principales herramientas de la Administración Pública Federal (APF)
para combatirla.
Es muy difícil precisar el costo que la corrupción
representa, Roberto Martínez Ylescas, director del centro de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en México (2018), ubicó el
costo de la corrupción en México en un rango del 5% al 10% del Producto Interno
Bruto (PIB).
En palabras de António Gutierres Secretario General
de las Naciones Unidas (2018) en el mundo su costo asciende a 2.6 trillones de
dólares, representando el 5% del Producto Interno Bruto mundial. En 2015 López
Obrador, presidente del Comité Ejecutivo Nacional de MORENA expresaba que la corrupción “es la causa
principal que haya tanta pobreza, monstruosa desigualdad económica y social;
hay desempleo, se desató la inseguridad y la violencia” (2015, párr. 9), “los
políticos corruptos se roban el 10% del presupuesto nacional” (2015, párr. 11)
y refería poder obtener una recaudación por combate a
la corrupción de 500 mil millones de pesos.
El PIB en 2020 fue de $24,333,531 millones de pesos
(Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, 2021) y el Presupuesto
de Egresos de la Federación (PEF) 2021 estima un gasto de $6,295,736 millones de
pesos (Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2020)
Para Paula Hernández Verme (2018, párr. 48), existe
una “evidencia indisputable de la retroalimentación simultanea entre el
crecimiento económico per cápita y la percepción que los ciudadanos
tienen respecto al nivel de corrupción existente entre las instituciones
públicas”.
Adicional a los efectos económicos la corrupción
tiene efectos en el estado de derecho, las relaciones sociales de dominación,
la cultura y las conductas sociales.
Considero que el costo de la corrupción, su impacto
en el estado de derecho y sus nocivos efectos sociales son razones suficientes
para estudiar la corrupción que se presenta a nivel federal en México,
particularmente presentar la inversión realizada en los años 2018 a 2021 para
su control y el diseño de un marco normativo que supera el existente hasta
2015.
Por otra parte, la relevancia del tema implica
realizar un diagnóstico a nivel nacional. En México en los años 2015-2017 se
realizó una amplia reforma legislativa, se estableció un nuevo marco legal que
se construyó desde la CPEUM y tocó el orden jurídico del gobierno nacional y
los subnacionales.
Por ello, la selección temporal de este estudio
(2018-2020), que abarca el final de la administración 2012-2018 y el inicio de
la 2018-204, obedece a la necesidad de exponer y reflexionar sobre los recursos
financieros asignados al combate de la corrupción; el efecto del nuevo régimen
de responsabilidades y control, y de los sistemas Nacional Anticorrupción,
Fiscalización, Transparencia y Archivo; y las líneas de acción de la
administración federal en los índices de medición 2018 a 2020.
En 2016 en la promulgación de las leyes del SNA el
presidente Peña Nieto expreso que el SNA “representa un cambio de paradigma que
dota al país de nuevos instrumentos para fortalecer la integridad del servicio
público y erradicar la corrupción” (2016, párr. 6). La puesta en marcha del SNA
requería un espacio de tiempo de al menos un año para adecuar el marco
normativo, asignación presupuestal, conformación y obtención de resultados.
En 2018 producto del resultado electoral López
Obrador asume la titularidad del Poder Ejecutivo, cargo que ocupará hasta el 30
de noviembre de 2024, en sus mensajes como presidente de MORENA, candidato a la
presidencia, presidente electo y presidente en funciones de forma reiterada
ubicó la erradicación de la corrupción como prioridad e instrumento para
financiar el desarrollo nacional, “Ningún país puede crecer sanamente si impera
la corrupción” (López, 2019, párr. 5), fijó como meta dejar de ser el país 135
en corrupción para “pasar a ser de los primeros lugares en honestidad” (López,
2018, párr. 16), proponiendo reformas al marco normativo para ello.
Por lo anotado en párrafos anteriores estimo
adecuado puntualizar en algunas de las características del combate a la
corrupción en los años 2018 a 2020 y el comportamiento de los índices que
pretenden medir la corrupción en esos años. Para ello se empleará como
elementos de análisis, la medición del fenómeno de la corrupción, a través de
los índices que permiten observar los resultados de la atención al fenómeno de
la corrupción.
En este sentido, utilizo en primera instancia los
índices de Transparencia Internacional (TI) y Transparencia Mexicana (TM) que
es su capítulo México, del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
Informática (INEGI) y del Banco Mundial (BM).
El alcance de este trabajo reside en reconocer que
el fenómeno de la corrupción consiste en un grupo de relaciones sociales que se
puede tratar de forma autónoma en el marco del derecho positivo mexicano. Se
refiere a las conductas contrarias a la ley que constituyen actos de corrupción
de los servidores públicos y de terceros en su relación con las dependencias y entes
del poder ejecutivo del gobierno federal, sus acciones en funciones de
autoridad y conductas como sujetos obligados, al marco jurídico desarrollado
por el gobierno nacional y a los compromisos y obligaciones asumidos con la
comunidad internacional. Y en presentar índices de medición de la corrupción de
los años 2018-2020, así como los PEF asignados en 2018-2021 para su combate.
Es por ello que no se pretende plantear los aspectos
éticos, morales o educativos de las conductas que constituyen actos de
corrupción, ya que cada uno de ellos requiere una perspectiva propia no
atendible desde el marco del derecho positivo.
En México, la CPEUM y la LGRA, son las normas
básicas para la atención del fenómeno de la corrupción y el establecimiento de
los sistemas de responsabilidades de los servidores públicos y los particulares
en su relación con la APF.
La CPEUM establece en su Título Cuarto, las
responsabilidades de los servidores públicos y particulares vinculados con
faltas administrativas graves o hechos de corrupción, caracteriza en su
artículo 108:
como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los
miembros del Poder Judicial de la Federación, los funcionarios y empleados y,
en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de
cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión o en la Administración Pública
Federal, así como a los servidores públicos de los organismos a los que esta
Constitución otorgue autonomía (Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, 2021, párr. 1).
Asimismo, se determina que “serán responsables por
los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de
sus respectivas funciones” (Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, 2021, párr. 1), y establece las sanciones por responsabilidad
administrativa o política en los artículos 109 y 110.
El Estado mexicano puede actuar en el quehacer
económico más allá de los intereses y mecanismos del libre mercado, así como
generar políticas públicas que influyan en la conducta personal y social por
medio de prácticas y contenidos educativos, proponiendo e implementando códigos
de ética y conducta para servidores públicos y terceros en sus relaciones
económicas y sociales con el gobierno, que privilegien la eticidad sobre la
practicidad económica y los satisfactores inmediatos, pero desarrollo solo la
parte referente del derecho positivo mexicano en el tratamiento del fenómeno de
la corrupción.
Con
respecto al tema que aquí concierne, es necesario entender que la corrupción es
al mismo tiempo un hecho social y una práctica social. Como hecho social:
se
reconoce gracias al poder de coacción exterior que ejerce o que es susceptible
de ejercer sobre los individuos; y la presencia de dicho poder es reconocida a
su vez, bien por la existencia de alguna sanción determinada, o bien por la
resistencia que le lleva a oponerse a toda empresa individual que tienda a
violentarlo. Sin embargo, le puede definir también por la difusión que presenta
en el interior del grupo, con tal que, de acuerdo con las observaciones que
anteceden, se tenga cuidado de añadir como segunda y esencial característica
aquella que existe independientemente de las formas individuales que adopta al
difundirse (Durkheim, 1895, p. 48).
Como
práctica social se constituye como un proceso y no un hecho inmutable,
multívoca, sobredeterminada y determinada en las circunstancias en las cuales
se actualiza, “está siempre rodeado por un «exceso de sentido»” (Daín, 2010, p.
94).
Reconociendo
la sobredeterminación del fenómeno de la corrupción se concluye que no hay una
orientación única que guíe su análisis. Existiendo un abordaje desde distintos
enfoques, sobresale en primer orden, el análisis de Hava (2016), quien utiliza
un criterio de clasificación que divide el fenómeno en gran corrupción y
pequeña corrupción, criterio que para efectos de esta investigación no es un
referente.
Para
Rudner (1966), Wallace (1971) & Ryan (1970) (año del estudio), la
corrupción se presenta como un entramado de relaciones sistémicas, redefine en
parte esas relaciones modificando el sentido y valor social de las conductas,
Con un enfoque sociológico que no se circunscribe al derecho positivo, varios
autores que asocian el fenómeno de la corrupción con conductas culturales
siguen esta línea.
Weber
(1922), aporta al tema de la corrupción el concepto de “aparato administrador”
o “cuadro administrativo” estableciendo que quienes estando “al servicio de una
administración no son propietarios de los medios materiales de administración y
producción, sino que reciben de estos en especie o dinero y están sujetos a
rendición de cuentas (p. 177). Puede decirse que inicia una perspectiva que
ubica la corrupción en el aparato del gobierno, en la administración pública.
Por ejemplo, Cancino (2020) y Sandoval (2009) centrándose en el aspecto de las
contrataciones públicas.
Diversos
autores como González (2019) y Carbonell (2019), señalan que es el Estado de
Derecho el referente que permite identificar y sancionar los hechos
constitutivos de actos de corrupción, una variante de evaluar la corrupción
desde el marco jurídico y la construcción de un sistema de responsabilidades
como lo hacen Hurtado (2015), Estrada (2019), García (2019) y Delgadillo
(2019), es tratar el fenómeno de la corrupción desde la legislación, generando
textos de legislación comentada, es el caso de Cárdenas (2019), Márquez (2016),
Herrera (2019), podemos agrupar esta postura con los estudios sobre el derecho
administrativo sancionador y el paradigma de un sistema de responsabilidades de
las servidoras y servidores públicos.
La
rendición de cuentas surge con fuerza en el México de fines del siglo XX y
principios del XXI, alrededor de este concepto, autores como Reyes (2008),
Casar (2015), participan en la discusión sobre la corrupción, centrando parte
de su solución en el acceso a la información, la participación social y la
rendición de cuentas.
La
intención de poder determinar el costo económico de la corrupción ha orientado
diversos estudios del BM (2009), la Comisión Económica para América Latina y el
Caribe (CEPAL) (2020), OCDE (2017), al igual que el efecto que tiene por
sectores económicos, una visión economicista podríamos decir.
Vale
la pena puntualizar que algunas organizaciones y algunos investigadores
especializados en el tema de corrupción han construido desde distintos enfoques
formas diversas de aproximarse al fenómeno de la corrupción, así podemos citar
al Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), Instituto Nacional de
Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI),
hasta 2015 Instituto Federal de Acceso a la Información Pública Instituto
(IFAI), OCDE (2010, 2012, 2017), Sandoval (2008, 2009, 2016), Casar (2015),
Reyes (2013, 2019), y Salazar (2018).
La
forma de precisar identificar y cuantificar la corrupción es todavía un debate
abierto, se han construido índices de medición por diversas organizaciones y
usado distintas metodologías. En ese sentido esta investigación solo expondrá
las mediciones generalmente aceptadas, puntualizando en las disponibles para
los años 2018, 2019 y 2020.
A
partir de lo anteriormente señalado, reconozco la existencia de la corrupción
como una conducta perteneciente al servicio público, que se presenta en las
personas que integran el aparato de gobierno, pero no considero que se agota en
ese espacio social.
Comparto
la propuesta la corrupción como un hecho y una práctica social,
sobredeterminada y determinada por sus circunstancias, por ello considero que
el derecho positivo permite definir las conductas que constituyen hechos de
corrupción de acuerdo con el momento histórico.
La
rendición de cuentas con la disminución de la impunidad que implica constituye,
sin lugar a duda, un elemento de control de la corrupción, asumo esta idea y la
considero en los sistemas nacionales Anticorrupción, Fiscalización,
Transparencia y Archivo, proponiendo un marco legal ampliado que haga
explícitas las responsabilidades del manejo de los activos de la sociedad, de
los recursos públicos, de forma que personas del servicio público, particulares
y personas jurídicas participen en un sistema de control y responsabilidades
que limite el fenómeno de la corrupción.
Planteo que el fenómeno de la corrupción entendido
como un grupo de relaciones sociales se puede atender de forma autónoma desde
el derecho positivo mexicano y los tratados internacionales ratificados por
México. Que se define por las conductas contrarias a la Ley tipificadas como
hechos de corrupción, considerando se mantenga una actualización legislativa
que permita aprehender el fenómeno, aplicando control de constitucionalidad,
convencionalidad y un ejercicio de interpretación por el poder judicial. Que se
evolucione el derecho administrativo sancionador llevando al límite el
principio non bis in ídem a efecto de reducir el beneficio que individual
que se obtiene, fortaleciendo el sistema de responsabilidades. Construyendo
desde el Derecho, una nueva forma de relación social que permita transmitir la
noción de una persecución de las conductas constitutivas de hechos de
corrupción que supere la impunidad, la ineficacia y la ineficiencia para su
control, que tenga como alcance de la sanción la eliminación de los beneficios
económicos obtenidos por la corrupción y cierta condena social.
Desde la perspectiva del capital social se destaca
la disminución de los valores individuales y se privilegia lo social y
comunitario, por lo tanto, se propone que se diseñe y realice una política de
estado, que atacando las conductas individuales de apropiación indebida de
bienes colectivos intervenga para reducir y mitigar las diferencias económicas,
culturales y sociales de los individuos, sin embargo queda pendiente profundizar
el enfoque desde la óptica de capital social, al no ser tema de esta
investigación.
Agrego como anexo un cuadro exponiendo de forma
resumida la evolución del marco legal, puntualizando como momento de transición
las reformas de 1982 cuando la administración federal encabezada por el
presidente De la Madrid dedica recursos humanos, administrativos y financieros
de forma puntual para la delimitación y gestión del fenómeno; y las de 2014-2015
que dan origen al SNA y a la estructura del marco legal vigente en 2020.
Presento adicionalmente a los autores consultados,
el financiamiento asignado para su combate en los años 2018 a 2021, la postura
del gobierno federal a través de las expresiones de algunos de sus servidores
públicos con atribuciones en la materia, y de los programas y acciones
implementadas para su combate. Lo considero una expresión de la voluntad
política de la administración federal en turno, en un momento en que la demanda
social coloca el combate a la corrupción como un tema de alta importancia
propiciando una continuidad y disminuyendo la discrecionalidad en su atención o
su manipulación por intereses políticos o electorales.
Muestro los índices de medición de la corrupción
disponibles de los años 2018 a 2020, esperando poder emitir consideraciones al
respecto. En consecuencia, quedan fuera de esta investigación los aspectos
éticos, morales o educativos de las conductas que constituyen actos de
corrupción, y el efecto que pudiera tener en ella el servicio profesional de
carrera.
1.1 Justificación
Diversas posturas y desde diferentes enfoques, se
han expuesto sobre el tema de la corrupción en México.
Sin existir una definición de la corrupción en
nuestra legislación, tomo una convencional y la supero al proponer que la
existencia de los tipos administrativos, penales y las conductas tipificadas en
otras normas del derecho positivo mexicano son suficientes para establecer las
conductas constitutivas de hechos de corrupción punibles en México, permitiendo
identificar y combatir la corrupción.
En anexo expongo la evolución que la APF ha tenido
el tratamiento del fenómeno de la corrupción, a través de su marco legislativo,
resaltando las reformas de 1982 y 2015.
Presento la idea de los sistemas de
responsabilidades y Nacional Anticorrupción como mecanismos que permiten la
acción unificada de las áreas del gobierno federal, coordinan el actuar del
gobierno nacional y los subnacionales, y la interacción con los sistemas
nacionales de archivos, fiscalización y transparencia.
Considero las acciones enunciadas por la SFP durante
los años 2018-2020.
Esta investigación es relevante, por encontrarnos en
un momento en el cual el titular del poder ejecutivo fijó desde su campaña como
propuesta central de la actuación de su gobierno, la eliminación de la corrupción.
Haciendo de ella el principal problema del país y la causa primigenia del
atraso social y económico de México.
Exponer los resultados obtenidos en los dos primeros
años de gobierno, reflejados en los índices generalmente aceptados, permite
observar si el nuevo paradigma de atención tiene efectos sobre el sistema de
responsabilidad de los servidores públicos, consolida los recursos destinados
al tema, genera continuidad en la implementación del Sistema Nacional
Anticorrupción y fortalece el marco legal.
1.2 Aportes
de la investigación
Esta propuesta incorpora, primero, la idea de la
sobredeterminación de los hechos sociales al tema de la corrupción, punto de
partida para segmentar su tratamiento, centrándolo en la perspectiva del
derecho positivo mexicano, suprimiendo la explicación basada en el concepto de
prácticas sociales, aspectos culturales o axiológicos; plantea que el fenómeno
de la corrupción es regulable con un sistema de responsabilidades de los
servidores públicos y particulares, basado en el derecho administrativo
sancionador en correlación con la normatividad implementada en distintas
materias del derecho positivo y con la coordinación entre los gobiernos
nacional y subnacionales en su aplicación.
La reforma constitucional de 2011 y las resoluciones
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 912/210 y 293/2011 que reconocen
la convencionalidad como una condición en la práctica judicial nacional,
refuerzan el Estado de Derecho al incorporar elementos normativos de control,
externos a la acción u omisión del aparato público en el control de la
corrupción en México.
Expone en anexo un resumen de la evolución histórica
de la normatividad más importante que se ha legislado en México hasta el 2020,
y los índices generalmente aceptados de los años 2017 a 2020 en el capítulo
cuatro.
Propongo por lo tanto que la administración pública mexicana tiene un
marco de actuación con soporte legal suficiente para atender el fenómeno de la
corrupción en el servicio público, que en su caso puede evolucionar.
1.3 Límites
de la investigación
La corrupción como fenómeno multidimensional, como
hecho social sobredeterminado requiere delimitarse para su mejor comprensión y
análisis, el derecho positivo es un marco inequívoco que permite su tratamiento.
Abordar la corrupción desde la ética, las morales y
los valores socialmente aceptados nos lleva a un terreno en el cual la
identificación de las conductas constitutivas de hechos de corrupción se
produce desde infinitas perspectivas, siendo en algunos casos socialmente
aceptada o justificada. Inclusive es entendida en algunos espacios sociales
como normal y hasta necesaria para el funcionamiento del aparato administrativo
del gobierno o la obtención del éxito económico de las personas, es por ello por
lo que no se aborda desde las ópticas de la ética, las morales y los valores
socialmente aceptados.
Analizar el control y disminución de la corrupción
desde el sistema educativo, identificando las conductas que constituyen hechos
de corrupción y determinando que tienen una carga negativa para el desarrollo
de las sociedades es también una tarea que remite a una esfera que no detalla una
respuesta social o del Estado para aplicar medidas de control o sanción, no es
tema de esta disertación. No me enfoco al fenómeno de la corrupción en su
dimensión educacional.
1.4 Viabilidad
de la investigación
Existe literatura diversa sobre ciencias sociales,
su metodología y sus aspectos epistemológicos, hoy no se duda de la posibilidad
de conocer la realidad social y de diseñar modelos de intervención para
producir efectos en ella.
Esta investigación tiene como fuente primaria de
información, el derecho positivo mexicano, la legislación que conforma el marco
legal que describe y tipifica las conductas constitutivas de hechos de
corrupción, esta normatividad es consultable en bibliotecas públicas,
repositorios y en las páginas de Congreso mexicano y diversas instituciones de estudios
superiores e investigación.
Tenemos además textos de tratadistas que reproducen
y comentan la legislación de la materia, y de estudiosos del tema. Los planes y
programas del gobierno federal que guían su actuar en los años 2018 a 2021, así
como, los PEF de esos años también están disponibles en los sitios ya
mencionados y las páginas oficiales del gobierno federal.
Los índices de medición elaborados por INEGI, BM y TI
se publican periódicamente y son consultables en sus páginas de internet;
permitiendo hacer una evaluación de los resultados obtenidos en el combate a la
corrupción en México.
Hay información consultable con datos suficientes
para realizar esta investigación.
1.5 Objetivos
de la investigación
1.5.1
Objetivo General
Exponer
la caracterización de las conductas constitutivas de hechos de corrupción en el
derecho positivo mexicano, que permiten en conjunto con los planes y programas
del gobierno federal su prevención, identificación, investigación, persecución
y sanción, creando un sistema de responsabilidades de servidores públicos y
particulares. Conductas atendibles desde los planes y programas del gobierno
federal con acciones que pueden ser medidas y evaluadas.
1.5.2 Objetivos específicos
Referir la legislación que conforma el marco legal implementado
en materia de corrupción, puntualizar consideraciones que los titulares del
Poder Ejecutivo y de la SFP del gobierno federal han expresado sobre la
corrupción, y comentar los
planes y programas que implementados para atender el fenómeno de la corrupción
y los recursos presupuestales asignados a esta tarea durante los años 2018 a
2021.
Mostrar la evolución de los índices de corrupción
construidos por el INEGI, BM y TI, que señalan los resultados de los planes y
programas del gobierno federal en su combate.
1.6 Preguntas
de investigación
1.6.1
Pregunta central
¿Puede desde el derecho positivo caracterizarse
conductas que constituyen hechos de corrupción y construirse un sistema de
responsabilidades de servidores públicos y particulares que de forma integral
se aboque al control del fenómeno de la corrupción?
1.6.2 Preguntas secundarias
¿El marco normativo permite la identificación, prevención,
investigación, persecución y sanción de las conductas constitutivas de hechos
de corrupción?
¿La actualización de la normatividad, la
construcción del Sistema Nacional Anticorrupción y la asignación de recursos para
el cumplimiento de los planes y programas anticorrupción, han controlado y
disminuido las conductas constitutivas de hechos de corrupción?
1.7 Hipótesis
de la investigación
El derecho positivo mexicano ha evolucionado de
forma que actualmente contiene tipos administrativos y penales que permiten la identificación,
prevención, investigación, detección, control, disuasión y sanción de las
conductas constitutivas de hechos de corrupción, reconoce a nivel
constitucional la convencionalidad y procura la creación y operación de un Sistema
Nacional Anticorrupción que articula las acciones de los poderes, órganos
constitucionales autónomos, gobiernos nacional y subnacionales. También ha
elaborado un sistema de responsabilidades de servidores públicos y particulares
que pretende controlar el fenómeno de la corrupción.
Las acciones del gobierno federal plasmadas en el
Plan Nacional de Desarrollo (PND), los planes y programas de la SFP, y la
asignación de recursos en los PEF 2018, 2019, 2020 y 2021, deben tener algún
impacto en los índices de corrupción generalmente aceptados reconociendo los
avances o retrocesos en su combate.
Capítulo Segundo. Marco Teórico
Durkheim
en su texto “Las Reglas del Método Sociológico” construye el concepto “hecho
social” para referir a todo comportamiento presente en un grupo social, con
existencia propia y manifestaciones individuales. (Durkheim,
2001, p. 52). Vázquez refiere que para Durkheim:
los hechos sociales son
objetivos en tanto constituyen realidades con una existencia regular, no
derivable de la constitución biológica o psicológica de los individuos que
intervienen en ellos. Al poseer un sustrato distinto del individuo (en sentido
biológico y psíquico elemental), lo social constituye una realidad específica,
instituida por mecanismos independientes de la conciencia y voluntad
individuales (Vázquez, 2012, pp. 332-333).
Los
hechos sociales son siempre conocidos por todos los miembros de la
colectividad, compartidos o no. De esta manera se retroalimenta el
proceso: los hechos sociales influencian a la gente y la gente genera y
condiciona la dinámica social.
Un hecho social se
reconoce gracias al poder de coacción exterior que ejerce o que es susceptible
de ejercer sobre los individuos; y la presencia de dicho poder es reconocida a
su vez, bien por la existencia de alguna sanción determinada, o bien por la
resistencia que le lleva a oponerse a toda empresa individual que tienda a
violentarlo. Sin embargo, le puede definir también por la difusión que presenta
en el interior del grupo, con tal que, de acuerdo con las observaciones que
anteceden, se tenga cuidado de añadir como segunda y esencial característica
aquella que existe independientemente de las formas individuales que adopta al
difundirse (Durkheim, 2001, p. 48).
Es
pertinente la reflexión acerca de la sobre determinación de los hechos sociales
y por lo tanto de la corrupción como hecho y fenómeno social, reconociéndola
multidimensional y transversalmente, lo que implica la necesidad de entenderla
como un fenómeno de amplio espectro, atendiéndola desde una óptica integral,
rebasando el ámbito estrecho de la perspectiva de un acto aislado e individual
que se produce y afecta solo a la administración pública y a sus integrantes.
Es una conducta que daña a la sociedad limitando la justicia social, el
desarrollo y el bienestar social.
La
corrupción es una conducta humana, social e individual, de acción u omisión,
sujeta a las externalidades sociales, es un hecho y fenómeno social:
[como] proceso de
significación de configuraciones particulares también se constituye
discursivamente y, por lo tanto, ella misma está atravesada por una
indecidibilidad de sus fronteras. Desde esta visión antiesencialista, se acepta
la infinitud de lo social; en otras palabras, se asume el límite de toda
estructuralidad ya que todo sistema “está siempre rodeado por un «exceso de
sentido»” (Laclau, p. 106).
La corrupción como hecho social es determinable
desde la esfera de lo legal. El fenómeno de la corrupción en la administración
pública del gobierno federal en México comprende todas las conductas de
actuación, desempeño y omisión de los servidores públicos, así como de terceros
que interactúan con el servidor público o el gobierno, que consisten en el uso
o apropiación inadecuado, indebido o ilegal de esos medios y bienes,
tipificadas por el derecho positivo mexicano.
En
consecuencia, toda persona física o jurídica que actúe en ejercicio de un
mandato o potestad pública, administre o reciba recursos públicos, está
obligado a rendir cuentas y responder por acciones u omisiones en su quehacer,
es sujeto a control y responsabilidades.
La doctrina tiene planteamientos diversos sobre el
origen y función del Estado. Bobbio llama “concepción negativa del Estado a la
que considera que la tarea esencial del Estado es poner remedio a la naturaleza
malvada del hombre es una dura necesidad y es considerado preponderantemente en
su aspecto represivo” (Bobbio, 2004, p. 58).
Refiere con la misma idea de Estado negativo a Karl
Marx quien propone que el Estado no puede ser conservado sin terror, que es
necesario por las condiciones objetivas de las relaciones de producción que han
dado origen a una sociedad de desiguales que no puede ser mantenida más que con
la fuerza (Bobbio, 2004, p. 60).
Por su parte, Lutero habla del reino del mundo al
cual pertenecen todos los hombres y señala que “no pueden poner en práctica su
malicia, y cuando lo hacen, no pueden llevarla a cabo sin temor y con
tranquilidad y éxito” (Lutero, 1523, p. 5). Hobbes asume una postura de
obediencia planteando que las leyes positivas son mandatos que deben ser
obedecidos absolutamente so pena de ser sancionado por el poder superior del
Estado (Spector, 2017, pp. 298-299,).
Sin embargo, Vico plantea que “Este mundo civil ha
sido hecho ciertamente por los hombres” (Vico, 1744, p. 157), y “las leyes tratan equitativamente a
todos” (Bobbio, 2004, p. 117), siendo “la legislación -interprete y hacedora de
la vida política y social- debe considerar al hombre como es y de los grandes
vicios que le son consustanciales -la ferocia, l’avaricia, l’ ambizione- que,
por sí solos, acabarían con el género humano sobre la tierra, termina
edificando la propia sociedad” (Sánchez, 2010, p. 184).
Montesquieu reconoce en el mundo humano
multiplicidad de leyes positivas que lo gobiernan (Bobbio, 2004, p 124-125),
encontramos ya una clara mención a la estructura de gobierno que es el reflejo
de su naturaleza (Suárez-Iñiguez, 1992, p. 10), expresión que evolucionará
hasta llegar a los conceptos de administración pública y burocracia.
En este sentido, Hegel asume que “el Estado es lo
racional en sí y para sí […] la superación de las contradicciones que se
manifiestan en la sociedad civil” (Bobbio, 2004, p. 169). En la postura
hegeliana “El Estado es la realidad de la idea; es el espíritu ético en cuanto
voluntad patente claro por sí mismo sustancial que se piensa y se conoce y que
cumple lo que él sabe y como lo sabe […] El Estado tiene el más alto derecho
frente a los individuos” (Villoro, 1969, pp. 733-734). Este análisis ha sido
utilizado para justificar el poder extremo del Estado, pero resume la idea del
derecho positivo como diverso a la ética o morales sociales.
En otro sentido, Engels asigna el papel de mediador
entre las clases al poder estatal que se constituye en un poder coactivo
(Bobbio, 2004, p. 172). Siguiendo esta línea, Karl Marx en expresiones poco
desarrolladas, podemos destacar como su propuesta, la participación del sujeto
en el ejercicio del poder, resaltando “sobre todo el ejercicio directo del
pueblo en los diversos niveles del poder estatal” (Bobbio, 2004, p. 179).
Por otra parte, Karl Popper “Propone un Estado
formado por instituciones, con una ingeniería gradual que vaya permitiendo los
cambios necesarios para ir configurando una sociedad mejor ordenada”. (López, 2004,
pp. 59-60).
Las consideraciones aquí vertidas proporcionan un
marco histórico sobre el entendimiento de la corrupción y señalan que las leyes
e instituciones son vehículo para el orden social.
2.2 Explicaciones epistemológicas
sobre la corrupción
Explicar es “responder a la
pregunta respecto de por qué algo es o se presenta de determinada manera.
Describir implica señalar aspectos reconocibles o signos característicos de las
cosas”, y los hechos singulares son explicables desde el modelo deductivo.
(Schuster, 2005, p. 31).
Pareciera que es la explicación teleológica según afirma
Nagel (Schuster, 2005, p. 24), la que, centralizando la atención en las
culminaciones y los productos de procesos específicos, y en particular en las
contribuciones de varias partes de un sistema para mantener sus propiedades
globales o modos de comportamiento
Las explicaciones “funcionales las consecuencias de algún
comportamiento o de algún ordenamiento social son elementos esenciales de las
causas de ese comportamiento. Un tipo común de este tipo de explicaciones en la
vida cotidiana es el de la motivación.” (Schuster, 2005, p. 40). Las
explicaciones funcionales son formas complejas de teorías causales e involucran
conexiones entre variables con una prioridad causal especial de las
consecuencias de la actividad a nivel de la explicación total.
Las explicaciones basadas en las
intenciones se usan en las ciencias sociales, aunque en la mayoría de los casos
no demasiado explícitamente, para explicar la conducta de individuos o de
grupos. Se ha sostenido que la conducta intencional es un género de conducta
tendiente hacia un fin, y que se caracteriza por el hecho de que el agente debe
saber cuál es su objetivo, debe creer que existe una conexión entre su objetivo
y una acción que realiza como medio para lograrlo y, sabiendo cuál es su
objetivo, debe también creer que tratará de lograrlo cuando le sea posible.
Así, motivos intencionales a
través de los cuales se pretende conocer el objetivo que explica los actos que
se estén realizando y las actitudes que se tomen; motivos disposicionales, que
incluyen, como los otros, la noción de búsqueda de un objetivo o persecución de
un fin, pero, además, clasifican al objetivo como perteneciente a un conjunto
de objetivos que el agente persigue de manera común y consciente (Schuster, 2005,
p. 25).
La explicación de los hechos singulares se puede realizar
desde el modelo nomológico deductivo de Popper, Hempel y Nagel (Schuster, 2005,
p. 31).
El asunto es complejo y la fuerza
explicativa de conocer la intención del agente depende de la familiaridad que
se tenga con la conducta intencional. Claro está, a menudo es interesante para
el investigador social enterarse de cuáles son las intenciones de una persona o
un grupo de personas, pero no para recibir una explicación sino para obtener
informaciones.
Una disposición es una tendencia a comportarse de cierta
manera. Una explicación en términos de una disposición actúa incluyendo la
conducta aludida en la tendencia. Nos dice Brown (Schuster, 2005, p. 41) que la
respuesta a la pregunta “¿Por qué se negó María a ir hoy al dentista?” puede
ser: “Ella tiende a eludir la atención médica”, y esta puede ser una
explicación por disposiciones acerca de por qué ella evitó ir al dentista.
Hay vínculos entre las explicaciones
por intenciones y las explicaciones por disposiciones, pero no de largo
alcance. Sólo algunas acciones intencionales son también manifestaciones de
tendencias, pero mientras que a partir de algunas explicaciones disposicionales
se pueden derivar explicaciones por las intenciones, no pude hacerse lo
inverso. A partir del conocimiento de las intenciones del hombre, cuando se las
da como explicación de sus acciones, no se obtiene conocimiento alguno de una
tendencia de la cual sea ejercicio su búsqueda de un fin.
Los motivos constituyen un tipo
de disposiciones. Naturalmente, hay diferentes clases de motivos. Así, hay
motivos intencionales, a través de los cuales se pretende conocer el objetivo
que explica los actos que se estén realizando y las actitudes que se tomen.
Hay motivos impulsivos, que nos
dicen algo acerca de la manera como se persigue cierto género de objetivos; y
los motivos disposicionales, que incluyen, como los otros, la noción de
búsqueda de un objetivo o persecución de un fin, pero, además, clasifican al
objetivo como perteneciente a un conjunto de objetivos que el agente persigue
de manera común y consciente. Las explicaciones dadas en términos de motivos
disposicionales son caracterizaciones de personalidad.
Brown (Schuster, 2005, p. 25) caracteriza la explicación
mediante los tres tipos de motivos indicados, a través de diferentes respuestas
a una pregunta: “¿Por qué le dio a ella el anillo de diamantes?”: a) “Con el
fin de agradarle” (motivo intencional); b) “En un impulso de generosidad”
(motivo impulsivo), y c) “Porque es un hombre generoso” (motivo disposicional).
Las explicaciones en términos de
razones tienen alguna similitud con las explicaciones por las intenciones. Así
como se afirma que un grupo de personas tiene una intención, del mismo modo
puede decirse que tiene sus razones para realizar determinada acción. Las
explicaciones por razones se refieren a acciones, individuales o grupales. A su
vez, sólo se aplican a acciones intencionales de los agentes, son lógicamente independientes
de las explicaciones por la función, en el sentido de “efecto causal”, y exigen
elementos de juicio que tienen que ver con el objetivo del agente, su capacidad
para formular el razonamiento apropiado y el efecto decisivo de este
razonamiento sobre su acción.
Dray afirma que hay un tipo de explicación histórica que
expone las razones de lo que se ha hecho o, de un modo más completo,
reconstruye el cálculo que hace el agente acerca de los medios que deben
adoptarse para alcanzar el fin elegido, a la luz de las circunstancias en las
que el mismo agente se encuentra y la información de la que dispone. Sería esta
una explicación racional, o por razones (Schuster, 2005, p. 25).
Tenemos para el fenómeno de la corrupción múltiples explicaciones
conceptuales, pero bien señala Pedro Salazar “la corrupción, actitud o conducta
que no requiere de más explicación para entenderla como un mal que atañe a la
sociedad” (Salazar, 2018, p. 127) sin embargo, en este trabajo más que explicar el fenómeno de la
corrupción lo describiremos desde el derecho positivo mexicano y la forma en
que desde él se atiende, pero asentamos que su explicación puede darse desde la
perspectiva funcional, con motivos intencionales y disposicionales, basándose
en las intenciones del individuo.
En nuestro caso, el explanandum
es la corrupción, para mayor precisión las conductas constitutivas de hechos de
corrupción en conformidad con el derecho positivo mexicano, y el explanans los
tipos administrativos, penales o políticos que los definen y permiten
identificarlos.
La corrupción se puede tratar
como la comprensión de un proceso. Quedan fuera los aspectos éticos, morales y
de educación. Se puede abordar desde la perspectiva del derecho positivo
como una herramienta de control social o el papel del Estado como mediador de
la lucha de clases y constructor de una sociedad ordenada.
Más
allá del problema de la explicación en las ciencias sociales y por lo tanto del
fenómeno de la corrupción, comparto la expresión popperiana: “Existe una
interrelación entre los extremos que configuran la realidad social: las
acciones individuales y las tradiciones e instituciones sociales” (Popper, como
se citó en Gómez, 2014, p. 62).
2.3 Control y
corrupción
Podemos entender el control como comprobación, inspección, fiscalización y como dominio
y mando (Diccionario de la lengua española, 2019). Como fenómeno, la corrupción
daña a toda la sociedad y a todos sus integrantes en lo individual, limita el
desarrollo y el bienestar, afecta la justicia social y produce condiciones de
exclusión para algunos y de acumulación indebida de recursos para otros.
Para limitar el daño que produce la corrupción se
requiere ejercer control sobre las acciones de la administración pública y de
sus integrantes, de los servidores públicos y de terceros en su relación con la
administración pública. Rawls plantea que “los políticos y gobernantes están
obligados a razonar públicamente sus acciones y decisiones, deben rendir
cuentas a los gobernados” (como se citó en Rodríguez, 2004, p. 6).
Para ejercer control, para una efectiva rendición de
cuentas se requiere tener el mayor acceso a la información que tiene relación
con el ejercicio de los recursos públicos. “La transparencia en democracia
permite que los gobernantes razonen públicamente sus decisiones y en
consecuencia sus acciones, constituyendo, por un lado, una forma de poder
político y por el otro, un mecanismo de rendición de cuentas en una sociedad” (Rodríguez, 2004, p.
6).
El control se constituye como garantía y como límite
al poder, vigilando el cumplimiento de las funciones del servidor público y de
las obligaciones con el aparato burocrático. Tiene como objeto la utilización
correcta de los recursos materiales, técnicos y financieros puestos a disposición
de los servidores públicos y terceros que actúen como autoridad. Su
transgresión o incumplimiento genera responsabilidad, se puede construir un
sistema de responsabilidades basado en la transparencia y rendición de cuentas,
un marco normativo que defina los tipos de faltas y determine sus sanciones y
un sistema de archivo que documente las acciones de los servidores públicos.
En México el control como función es ejercido a
través de entes públicos o áreas administrativas específicas de la
administración pública, de manera preponderante por los Órganos Internos de
Control (OIC), las Contralorías y las áreas de auditoría, se completa con la
acción de la sociedad civil.
La sociedad civil y sus organizaciones sociales
actúan como fuerza que permite el control del aparato público, el conocimiento
de la actividad estatal, de su eficacia y eficiencia:
sociedad civil es un concepto práctico-indicativo, remite a instituciones
y organismos superestructurales no integrantes del aparato estatal strictu
sensu, necesario para designar a todas aquellas instituciones y mecanismos que
quedan fuera de las fronteras del sistema estatal propiamente […] El Estado
integral, sociedad política y sociedad civil engloba el conjunto de actividades
superestructurales, sociedad civil y sociedad política (órganos públicos de
poder político: aparato gubernamental, fuerzas armadas, empresas del sector
público, parlamento, magistratura) conviven en relación recíproca (Pereyra, 1988,
pp. 54 y 59).
Diversas medidas algunas orientadas desde la
sociedad civil, otras gestadas en la pluralidad del aparato público, permiten
establecer un marco de control al fenómeno de la corrupción. Cito en este
momento algunas: denuncia anónima, alertadores, testigos protegidos,
“colaboracionistas”, acceso a la información pública, determinación de sujetos
obligados a proporcionar información pública, ampliación y precisión de sujetos
de responsabilidad (logrado con la definición legal de servidores públicos,
terceros en su relación con la administración pública y particulares que actúan
como autoridad o administran recursos públicos).
El monopolio legal de la violencia, el ius puniendi, permite al Estado, al
sistema político, instrumentar un andamiaje legal que al ser transgredido
aplique sanciones a quienes incurran en hechos constitutivos de actos de
corrupción según se definen en el marco legal. El derecho administrativo
sancionador, el derecho disciplinario y el derecho penal permiten la
elaboración del marco jurídico de control para atender el fenómeno de la
corrupción en México.
Además, este sistema jurídico entendido como
externalidad, vincula a los servidores públicos en un “régimen de sujeción
especial en la administración pública” (Tapia, Estrada y Lucero, 2019, p. 26) y
a cualquier otro sujeto de derecho en su relación con la administración
pública.
La LGRA agrega al marco normativo los instrumentos
de conducta (códigos de ética y de conducta) que los órganos públicos de poder
político tienen elaborar y publicar, sujetando a los servidores públicos y a
los terceros en su relación con el aparato de gobierno a su cumplimiento.
El marco de control debe: Prever conductas y
determinar responsabilidades individuales y colectivas supervisando los órganos
de gobierno o de dirección; operar dentro del marco normativo, estableciendo
responsabilidades, sanciones y reparación del daño. El marco de control tiene
como finalidad el cumplimiento de las atribuciones y funciones servidor público
con eficacia y eficiencia.
Con lo expuesto podemos afirmar que el control se
contextualiza en el estado de derecho, al tener conductas tipificadas e imponer
sanciones a quienes incurran en ellas, obligando a la rendición de cuentas.
En México para efectos de control sobre las
conductas de los servidores públicos y de terceros en su relación con el
aparato de gobierno se ha diseñado un sistema de sistemas, el Sistema Nacional
Anticorrupción que actúa como coordinador de los Sistemas Nacional de
Fiscalización, de Transparencia, y de Archivos. Se tiene ya un sistema de
responsabilidades con marco constitucional y legislación en materia de derechos
humanos; transparencia y rendición de cuentas; y responsabilidades de
servidores públicos y terceros en su relación con la administración pública.
Encontramos medidas de control en la LGRA que
establece la obligación de presentar declaración patrimonial y de intereses
para todos los servidores públicos (art. 16, 18 y 32), en LGA y la LGTAIP que establecen
sujetos obligados a conservar y difundir la información pública, y señala como
obligación de transparencia que los organismos garantes vigilen que los sujetos
obligados cumplan con lo dispuesto en los artículos 70 a 83 de esta Ley y demás
disposiciones aplicables. (LGTAIP art. 85), llevando a cabo acciones de
vigilancia y verificación (art. 86).
En la administración pública las instancias
administrativas que tienen como función el control son los Órganos Internos de
Control (OIC), las Unidades de Responsabilidades, las Áreas de Auditoría, las
Contralorías y Comisarías.
En
otro sentido, el control es antípoda de la impunidad (RAE, 2019). Hacer
evidente las posibilidades de que el corrupto sea descubierto y sancionado con
efectividad, modificando la idea de la corrupción como una oportunidad de bajo
costo y escasa sanción forma parte del sistema de control necesario en México,
así se advierte como una función del derecho administrativo el control de la
discrecionalidad. La creación de tipos administrativos que contemplan acciones
u omisiones del servidor público y de terceros en su relación con la
administración pública que configuran conductas constitutivas de hechos de
corrupción sancionadas por el Estado.
Existe
el reto de disminuir el uso de la legislación como instrumento de poder y
control político.
Capítulo Tercero. Metodología
Los métodos cualitativos son una forma de
aproximarse a la realidad social para producir conocimiento diferente a los
métodos cuantitativos, Taylor y Bogdan (1987, pp. 19-23) proponen que la
metodología cuantitativa es una investigación que produce datos descriptivos
recopilando datos con diversas técnicas que permite conocer el mundo empírico,
tiene como características ser inductiva, holística, sensible a los efectos que
causa el investigador en el objeto de estudio, tratando de comprenderlo desde
un marco de referencia autónomo no afectado por el investigador, valorando
todas las perspectivas como aportes de información orientando una compresión
total de lo estudiado, humanista que no reduce los hechos a estadísticas, ve en
la coherencia y la reproducibilidad de la investigación un elemento de
confiabilidad y validación, todo aspecto de la vida social es susceptible de
ser estudiado, basada en lineamientos orientadores.
De acuerdo con Maanen 1983, el método
cualitativo puede ser visto como un término que cubre una serie de métodos y
técnicas con valor interpretativo que pretende describir, analizar,
descodificar, traducir y sintetizar el significado, de hechos que se suscitan
más o menos de manera natural. Posee un enfoque interpretativo naturalista
hacia su objeto de estudio, por lo que estudia la realidad en su contexto
natural, interpretando y analizando el sentido de los fenómenos de acuerdo con
los significados que tiene para las personas involucradas. Es decir, las
metodologías cualitativas no son subjetivas ni objetivas, sino interpretativas,
incluye la observación y el análisis de la información en ámbitos naturales
para explorar los fenómenos, comprender los problemas y responder las
preguntas. El objetivo de la investigación cualitativa es explicar, predecir,
describir o explorar el “porqué” o la naturaleza de los vínculos entre la
información no estructurada. El objetivo de la investigación cualitativa es el
proceso inductivo en lugar del resultado deductivo. Los datos objetivos de la
investigación cualitativa proporcionan información no sobrecargada, por lo
tanto, el investigador tiene que buscar patrones narrativos explicativos entre
las variables de interés, y llevar a cabo la interpretación y descripción de
dichos patrones. En lugar de comenzar con la hipótesis, teorías o nociones
precisas que probar, la investigación cualitativa empieza con observaciones
preliminares y culmina con hipótesis explicativas y una teoría fundamentada.
(Creswell, 2007) (…) Los investigadores cualitativos dirigen su atención a los
aspectos específicos de casos particulares… La investigación
cualitativa es el procedimiento metodológico que utiliza palabras, textos,
discursos, dibujos, gráficos e imágenes para construir un conocimiento de la
realidad social, en un proceso de conquista-construcción-comprobación teórica
desde una perspectiva holística, pues se trata de comprender el conjunto de
cualidades interrelacionadas que caracterizan a un determinado fenómeno. La
perspectiva cualitativa de la investigación intenta acercarse a la realidad
social a partir de la utilización de datos no cuantitativos (…) El término cualitativo implica un énfasis en los
procesos y en los significados que no son rigurosamente examinados o medidos en
términos de cantidad, intensidad o frecuencia. Los investigadores cualitativos
enfatizan la naturaleza de la realidad construida socialmente. (Álvarez-Gayou et al, 2014, párrs. 4, 11,18 y 19).
En lo anterior coinciden Denzin y Lincoln
citados por Rodríguez Gómez (1996, p 32) al decir que la investigación
cualitativa es multimetódica implicando un enfoque interpretativo, naturalista
hacia su objeto de estudio.
En los métodos cualitativos “la generalización
depende de que una explicación causal sea capaz de explicar el mayor número de
casos” (Sotomayor 2008, p. 164) y en el mismo sentido se pronuncian Taylor y
Bogdan también citados por Rodríguez Gómez (1996, p. 33) expresando que la
investigación cualitativa es aquella que produce datos descriptivos: las
propias palabras de las personas habladas o escritas y la conducta observable.
Para Sotomayor (2008, p. 171) los estudios cualitativos están interesados,
fundamentalmente, en identificar y explicar las configuraciones causales que
producen los efectos en la vida política.
Los métodos cualitativos utilizan los factores
temporales y rastrean las secuencias y los procesos históricos, para asegurarse
de que los factores causales identificados por la teoría son, en efecto,
causales y no intervinientes, de interacción o de otro tipo, se entiende una
causalidad compleja. Pierson sostiene que una forma de delimitar la cadena de
temporalidad es identificar las coyunturas críticas, evitando así una regresión
ilimitada en el tiempo. Están diseñados para estudiar fenómenos humanos
irregulares, intangibles en muchos casos, en los que no sólo cuenta lo
temporal, sino también la pasión, los valores e incluso la cultura. (Sotomayor,
2008, pp. 173-175)
Sin duda la metodología de investigación
cualitativa permite abordar el fenómeno de la corrupción desde el derecho
positivo, ya que actúa como un sistema descriptivo de la corrupción a través de
enunciarla en los tipos administrativos, penales y especiales que la describen
y establece sanciones que pretenden tener efectos en su control, fijar el
ámbito geográfico a México y la temporalidad en los años 2018 a 2020 en esta
investigación, es consistente con la metodología cualitativa pues considera los
límites geográficos y la temporalidad como factores que afectan la realidad del
objeto de estudio y la forma de aproximarse a su conocimiento.
Por lo expuesto se considera que el uso de un
método cualitativo es pertinente para el objeto de esta tesis.
3.2
Métodos cualitativos más representativos
Rodríguez Gómez (1996, p. 39) refiere la
dificultad de hacer una tipología de los métodos cualitativos, a pesar de ello
relaciona como los principales: fenomenología, etnografía, teoría fundamentada,
etnometodología (análisis del discurso), investigación, acción y biografía. Citados
por Sotomayor (2008, pp. 169, 171 y 172) Collier, Mahoney y Seawright afirman
que existen dos formas de realizar investigación cualitativa, a través de casos
cruzados (o comparados) y por medio del análisis al interior de un caso; Mahoney
y Rueschemeyer proponen métodos comparados e históricos; George y Bennett
ofrecen un método alterno, basado en el trazo de procesos causales.
En la literatura actual sobre la metodología
cualitativa aparece con mención específica el estudio de caso, así el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) reconoce que un estudio de caso “sistematiza
a lo largo de un período de tiempo una o varias experiencias o procesos, sus
momentos críticos, actores y contexto con el fin de explorar sus causas, y
entender por qué la/s experiencia/s o proceso/s objeto de estudio se desarrolló
como lo hizo, obtuvo los resultados que obtuvo, y qué aspectos merecen atención
particular en el futuro” (Banco Interamericano de Desarrollo, 2011, p. 1), hago
esta referencia por su pertinencia entre el aspecto de rigor en la
investigación con fines académicos y su aplicación a fines prácticos en la
esfera social.
El estudio de caso es un método cualitativo que
hoy se considera válido y representativo.
3.3
Estudio de caso
El método de estudio de caso como método
cualitativo es una herramienta para la investigación. Rodríguez Gómez (1996, pp.
91 y 92) refiere que el estudio de caso es para Denny “un examen completo o
intenso de una faceta, una cuestión o quizás los acontecimientos que tienen
lugar en un marco geográfico a lo largo del tiempo”, para MacDonald y Walker
“un examen de un caso en acción”, para Patton “una forma particular de recoger,
organizar y analizar datos”, para Stenhouse “un método que implica la recogida
y registro de datos sobre un caso o casos, y la preparación de un informe o
presentación de un caso”, y para Merrian el estudio de caso se centra en un
fenómeno concreto. Gerring citado por Sotomayor (2008, p. 170) suscribe que es
“una investigación que busca los procesos causales”.
El caso se entiende como un fenómeno delimitado
por razones temporales, geográficas o conceptuales, que puede ser estudiado
desde una unidad de análisis. Usa múltiples fuentes de evidencia y explora el
objeto de estudio dentro de su contexto. Esas fuentes de evidencia incluyen
documentos, archivos, entrevistas, observaciones directas, u objetos (BID,
2011, p. 1). Permite observar un aspecto concreto de la realidad en un espacio
territorial y temporalmente delimitado.
Bogdan y Biklen en 1982 consideran para el
estudio de caso único las modalidades histórico organizativo que se ocupa de la
evolución de una institución; observacional que se apoya en la observación
participante como principal técnica de recogida de datos; biografía que busca a
través de extensas entrevistas con una persona, una narración en primera
persona; comunitario que se centra en el
estudio de un barrio o comunidad de vecinos; situacional que estudia un
acontecimiento desde la perspectiva de los que han participado en el mismo; y
microetnografía que se ocupa de pequeñas unidades o actividades específicas
dentro de una organización (Rodríguez Gómez, 1996, p. 94).
Cómo investigación el estudio de caso permite
“conocer las características del diseño y los resultados de un programa o
experiencia de intervención social singular”; la “concentración del proceso de
análisis de las políticas y programas sociales en el discurso oficial efectuado
sobre el mismo”; “identificar los intereses que tales actores persiguen o
defienden en función de su ubicación social o institucional en el proceso,
analizando su capacidad para actuar efectivamente en el logro de los mismos. El
análisis se centra por lo general en la interacción entre actores que persiguen
intereses identificados con cierto grado de objetividad por el investigador”; y
“evaluar el impacto que los programas sociales tienen en la resolución de los
problemas sociales” (Barzelay y Cortázar, 2004, pp. 7 y 8).
El BID (2011, pp. 2-9) en sus pautas para la
elaboración de estudios de caso propone como partes del estudio de caso:
Diseño del estudio de caso conteniendo
antecedentes, propósito, preguntas de reflexión, la o las unidades de análisis
que delimitan las fronteras del caso, los métodos para analizar e interpretar
la información.
Recopilación de la información que permita
responder las preguntas de reflexión y validar o refutar la hipótesis de la
investigación.
Análisis de la información que permitiendo
responder de forma coherente las preguntas y soportar o refutar la hipótesis de
investigación.
Redacción del informe que presenta el propósito
y justificación del caso, las preguntas que guían las consideraciones sobre el
caso, la descripción del caso, y las lecciones y recomendaciones que responden
las preguntas y la hipótesis de la investigación.
Esta investigación utilizará el estudio de caso,
considero que es una metodología valida ya que como enuncia Sotomayor (2008, p.
175) permite estudiar fenómenos humanos irregulares, intangibles en muchos
casos, en los que no sólo cuenta lo temporal, sino también la pasión, los
valores e incluso la cultura.
En este trabajo el estudio de caso tiene como
objeto tratar el fenómeno de la corrupción en México delimitándolo desde el
derecho positivo, su situación en los años 2018 a 2020 y la relación causal
entre la norma jurídica, la actuación de la Secretaría de la Función Pública y
las dimensiones de la corrupción según índices usados para su medición podemos
encuadrarla en las modalidades histórico organizativo, observacional y
situacional.
Capítulo Cuarto. El estudio de caso
La medición de la corrupción es una tarea de gran
complejidad. Casar (2016) refiere como principales indicadores de la misma a:
Índice de Percepción de la Corrupción, Barómetro Global de la Corrupción, Índice
de Competitividad Global, Índice de Fuentes de Soborno, Latinobarómetro,
Reporte de Integridad Global, Indicadores Globales de Gobernabilidad, y el Índice
de Estado de Derecho (Casar, 2016, p. 14).
“Metodológicamente se tienen tres posibles formas de
medir la corrupción:
1)
A través de la
percepción, mediante encuestas. Esta es, sin duda, la métrica más vaga y la que
deja mayores dudas sobre magnitud, localización o causas.
2)
Mediante
fiscalización y auditoria, que es la forma más objetiva para determinar qué
magnitud tiene, en qué figuras se presenta, en qué momentos y lugares. Aun
cuando pensemos que son pocos los casos que llegan a perseguirse, esa claridad
y precisión no es de menor importancia, porque no sólo expone la magnitud sino,
sobre todo, la localización y la maquinaria corruptora. Visualiza el número de
casos y su valor monetario.
Esos
esfuerzos han ocurrido gracias al trabajo de la Auditoría Superior de la
Federación en una provechosa sinergia en la que participa la ciudadanía
mediante denuncias periodísticas y de activistas como el Dr. Luis Manuel Pérez
de Acha, actual integrante del Comité de Participación Ciudadana del Sistema
Nacional Anticorrupción.
3)
Por la medida de las
capacidades institucionales del país. Enfoque que corresponde al esfuerzo de
Daniel Kaufmann del Banco Mundial para contar con un Índice de Gobernanza WGI.
En este caso, se observa como en una fotografía en negativo, dónde están las
fortalezas o falencias de una configuración institucional. En ese aspecto, una
de las variables que toma el Banco Mundial para medir el fenómeno que nos ocupa
es el Índice de Control de la Corrupción (ICC), que captura la percepción del
uso que se hace del poder público para beneficios particulares, sin importar si
se trata de actos de corrupción pequeños o grandes, así como la captura del
Estado por parte de élites e interés privados”. (Romero, p. 351)
Las tres métricas revelan la importancia de que el
combate a la corrupción sea una tarea transversal y no sólo focal, que el
problema de la corrupción tiene muchos frentes y es competencia de múltiples
agencias, dependencias y entes públicos.
Sin duda el paradigma que resultó de la reforma
constitucional que dio origen al Sistema Nacional Anticorrupción es el de
coordinación interinstitucional, distribución y fortalecimiento de
competencias, ahí se encuentran las variables bien calificadas por el WGI, pero
ello no excluye que se trabaja en otras áreas que son las que impactan
realmente en la incidencia de la corrupción y la impunidad. (Romero, 2018).
José Ángel Gurría Treviño, Secretario General de la
OCDE manifiesta que las reformas realizadas en México al marco legal,
promulgadas en 2016 tienen “el
potencial de generar cambios radicales en la agenda anticorrupción del país al
atender la fragmentación de políticas, mejorar la coordinación para una
implementación más eficaz y terminar con la impunidad”. (OCDE 2017, p.
3).
Para el año 2015, en la encuesta de Gallup más del 70%
de los mexicanos opinaba que la corrupción era un mal generalizado en el
gobierno. En el informe anual de competitividad del IMCO se estima que la
corrupción tiene un costo del 5% del PIB anual.
Para
Romero (2018, p. 355) las cinco fuentes más
relevantes para medir la corrupción en México son:
1)
Latinobarómetro:
2)
Investigación
sobre fiscalización superior de Romero (2017)
a)
IFCP (Índice de
Fiscalización y Control Parlamentario)
b)
IFIC (Índice de
Fortaleza Institucional y Confianza Ciudadana)
3)
Universidad
de las Américas (Índice Global de
Impunidad)
a)
IGI. Índice Global de
Impunidad
4)
Banco Mundial (Índices de Gobernanza Global WGI)
a) Control de la Corrupción (WGI)
5) Transparencia Internacional
a) Índice de percepción de la corrupción (IPC)
De acuerdo con el Índice de percepción de la
corrupción de Transparencia Internacional y Transparencia mexicana, que registra
la opinión de analistas, empresarias, empresarios y académicos de todo el mundo sobre su percepción de la corrupción en
180 países informantes para realizar comparaciones internacionales o entre
países, de forma anual.
La mejoría de un punto en la percepción
registra la incorporación de la Unidad de Inteligencia Financiera de la
Secretaría de Hacienda y la entrada en operación de la nueva Fiscalía General
de la República con autonomía constitucional.
Sin embargo, México está en la posición 130 de los
180 países evaluados, en último lugar entre los miembros de la OCDE y en el
sitio 19 del G20.
Transparencia Internacional y Transparencia Mexicana
consideran que la política anticorrupción en México tiene que cambiar, pues “ha
funcionado de manera parcial y que en materia de detección, investigación,
sanción, reparación de daños y recuperación de activos los resultados son
prácticamente nulos” (Bohórquez, Transparencia Internacional, 28/01/2019,
párr. 9).
Al cierre de la evaluación 2019 presenta las
siguientes recomendaciones:
Consolidar su Sistema Anticorrupción, particularmente a nivel estatal y
en los tres poderes. El esfuerzo por controlar la corrupción debe ser nacional
y no sólo de la Administración Pública Federal.
Asegurar el cumplimiento cabal de la publicidad de las declaraciones
patrimoniales y de intereses para todos los servidores públicos, especialmente
en áreas de riesgo y alto nivel. Cinco años después de la promulgación de una
reforma constitucional para cumplir con este fin, los sistemas de declaraciones
patrimoniales y de intereses exhaustivos y públicos se sigue posponiendo.
Asegurar una Fiscalía General de la República autónoma e independiente,
con controles democráticos efectivos para evitar su uso selectivo o político.
Uno de estos controles democráticos es la creación de una política de
persecución penal, discutida ampliamente con la sociedad, en materia de control
de la corrupción. (Transparencia Mexicana, 2020, párrs.
10-13).
El Índice del Estado de Derecho elaborado por el
World Justice Project se incorpora como instrumento de medición de la
corrupción por el PND 2013-2018, el
puntaje es de 0.39 en 2018, 0.39 en 2019 y 0.40 en 2020. Al no existir
mediciones anteriores no se puede evaluar el impacto del SNA, pero se observa
una ligera mejoría en el índice. (World JUstice Proyect (2020) https://worldjusticeproject.mx/)
Por otra
parte, el Barómetro Global de la Corrupción (BGC), registra las opiniones de los
ciudadanos respecto a la corrupción y su experiencia directa, realizándose cada
dos años.
Gráfica 2. Barómetro
Global de la Corrupción en México.
|
VARIABLE |
BGC 2017 |
BGC 2019 |
|
Porcentaje de encuestados que perciben
que la corrupción aumentó en los últimos 12 meses |
61% |
44% |
|
Porcentaje
de encuestados que perciben que la corrupción disminuyó en los últimos 12
meses |
6% |
21% |
|
Porcentaje de encuestados que reportan
haber sido víctimas de corrupción en algún trámite o servicio |
51% |
34% |
|
Porcentaje
de encuestados que consideran que el gobierno en turno está manejando bien o
muy bien la lucha contra la corrupción |
24% |
61% |
Fuente. Elaboración propia a partir de los datos de Transparencia
Mexicana y Transparencia Internacional (2019).
Esta
tabla muestra que la opinión de los mexicanos sobre la actuación del gobierno
federal respecto a la corrupción mejoró en 37%, un 17% dice no ser ya víctima
de actos de corrupción, un 15% la ve disminuir y, de un 61% ya solo el 44%
percibe que ha aumentado.
El
reporte Doing Bussines del BM, mide la regulación para negocios incluye la
corrupción, asigna 72.29 en 2017, 72.27 en 2018, 72.09 en 2019 y 72.4 en 2020,
una ligera mejoría. (Banco Mundial, 2020).
La
Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) es elaborada por
el INEGI cada dos años, en 2015, 2017 y 2019, muestra una mejoría en el índice
que refleja la tasa de población por cada cien mil habitantes a la que algún
conocido le refirió actos de corrupción en los trámites que realizó, no así en
los casos de la tasa de prevalencia de corrupción al realizar un trámite
personal o en la tasa de población que cree o ha escuchado existe corrupción en
los trámites que realizó.
La ENCIG señala que la corrupción tuvo en 2019
un costo de 12,770 millones de pesos, agrupando contacto con autoridades
de seguridad (12,769.7 mdp); trámites vehiculares (524.3 mdp), trámites de
Educación Pública (158.9 mdp), pago de tenencia o impuesto vehicular (103.1
mdp) y trámites en el Registro Civil (89.7 mdp) (Expansión (2020) párrs. 1,
9-11)
Gráfica
3. ENCIG del INEGI
Fuente: INEGI, ENCIG. Elaboración propia.
El
siguiente cuadro muestra los índices de WGI elaborados por el Banco Mundial, el
correspondiente a 2020 está disponible hasta septiembre de 2021. Se puede
apreciar una leve mejoría en el control de la corrupción entre los años 2017 a
2019.
Gráfica
4 WGI elaborada por Banco Mundial.
4.2 Escenario 2018-2020 de la política anticorrupción:
consideraciones generales
Las políticas públicas, los programas y acciones de
la administración pública federal, se realizan con en base en el ejercicio de
las atribuciones de Ley y en el marco de lo establecido en los planes
nacionales de desarrollo, y en los sectoriales, regionales, institucionales y
especiales.
La política de combate a la corrupción implementada
por el Estado Mexicano busca incidir en el acceso al pleno ejercicio de los
derechos humanos y sociales establecidos en la CPEUM:
El Presidente de la
República informará al Congreso de la Unión sobre el estado general que guarda
la administración pública del país, haciendo mención expresa de las acciones y
los resultados obtenidos relacionados con la ejecución del Plan Nacional de
Desarrollo, los Programas Sectoriales y, en su caso, los programas especiales
(Ley de Planeación, 2021, art. 6, párr. 1).
El PND (2013-2018) fijó como meta nacional “México
en Paz” señalando:
existen diversos factores que inciden negativamente en la rendición
de cuentas y el combate a la corrupción. Esto incluye deficiencias en
materia de documentación y archivos, así como problemáticas relacionadas
con la asignación presupuestal y su vinculación con mecanismos
de evaluación. La diversidad de criterios utilizados y la fragmentación
institucional no logran generar resultados comparables
sobre la gestión pública, ni producir efectos eficientes en el combate a la
corrupción, ni en el control eficaz de las políticas públicas.
La transparencia y el acceso a la información
deben constituirse como herramientas que permitan mejorar la rendición de
cuentas públicas, pero también combatir y prevenir eficazmente la corrupción,
fomentando la participación de los ciudadanos en la
toma de decisiones gubernamentales y en el respeto a las leyes.
Así, la corrupción no es un fenómeno aislado
sino la consecuencia de distintas formas de transgresión al Estado de
Derecho, por lo que no puede combatirse de manera eficaz persiguiendo solamente
a los individuos que han cometido faltas, sino construyendo garantías y
creando políticas integrales que permitan disminuir esas conductas (PND
2013-2018, p. 37).
Estableció la estrategia 1.4.3:
Combatir la corrupción y transparentar la acción pública en materia de
justicia para recuperar la confianza ciudadana [el fomento de] la transparencia
y la simplificación de los trámites relacionados con el
comercio exterior, así como con la expedición de documentos migratorios, para
erradicar la corrupción en todas las instancias gubernamentales (PND 2013-2018,
p. 110).
“Incorporó por primera vez indicadores y mecanismos
de evaluación y monitoreo para dar seguimiento y conocer el avance en la
consecución de las metas establecidas” (CONEVAL, 2018, p. 8), señaló como
indicadores: “el Índice de Integridad Global. Índice del Estado de Derecho, Índice
de Competitividad Global” (CONEVAL, 2018, p. 13).
Para el año 2018 buscando resolver esa problemática,
el gobierno federal implementó los sistemas nacionales de archivo,
transparencia y anticorrupción; y asignó por medio de un anexo transversal,
recursos adicionales a las dependencias, entidades y entes autónomos
participantes en el Sistema Nacional Anticorrupción.
El PND 2019-2024 propone “erradicar la corrupción” y
considera que “la aplicación de los preceptos del Consenso de Washington”
se tradujeron en neoliberalismo y una “creciente corrupción”. Califica la
corrupción como “la característica más destructiva y perniciosa de los
neoliberales mexicanos [...] el principal inhibidor del crecimiento económico”,
“la transferencia de bienes y recursos públicos a particulares”, cuya práctica
daño “severamente la capacidad de las instituciones para desempeñar sus tareas
legales, para atender las necesidades de la población, para garantizar los
derechos de los ciudadanos y para incidir en forma positiva en el desarrollo
del país”. Plantea tipificar la corrupción como delito grave, reformando el
artículo 19 de la CPEUM (PND 2019-2024, pp. 5, 8, 14).
Enuncia que “Los recursos destinados a financiar
los programas sociales provendrán de lo que se ahorre con el combate a la
corrupción y la eliminación de gastos suntuarios, desperdicio de recursos
y robo de combustibles.” Y “En el último año del sexenio […] La delincuencia de
cuello blanco habrá desaparecido y la corrupción política y la impunidad que
han prevalecido como norma hasta 2018 habrán quedado reducidas a casos
excepcionales, individuales e inmediatamente investigados y sancionados.”
(PND, 2019-2024, pp. 48, 49, 62). Sin embargo, no puntualiza indicadores para
la medición de la corrupción.
La SFP lleva a cabo de manera permanente procesos de
capacitación y adiestramiento para los servidores públicos adscritos a su
estructura, a los que integran los Órganos Internos de Control (OIC) y las
Unidades de Responsabilidades (UR) y a los de las áreas equivalentes de los
gobiernos subnacionales. Respecto al servicio profesional de carrera lo
considera una herramienta necesaria y permanente para alcanzar los objetivos de
eficiencia y eficacia del servicio público.
También realiza acciones permanentes para su mejora
y consolidación. Y tiene modelos de evaluación definidos para el
sistema de Vigilancia y Control del Gobierno Federal el cual se integra por los
OIC, UR, Delegados, Subdelegados y
Comisarios Públicos, desarrolla también “informática forense”. Estas
actividades con impacto en el combate a la corrupción merecen un tratamiento
puntal que no se desarrolla en esta exposición por su extensión y detalle.
Distintas expresiones de la Dra. Irma Eréndira
Sandoval sirven como marco de referencia a la actividad que desarrollará la SFP
en la administración 2018-2024. Sostiene que la información gubernamental debe
manejarse bajo el principio de máxima publicidad, siendo así un instrumento de
combate a la ilegalidad y la ineficiencia, y de evaluación del quehacer
público. La transparencia debe abarcar la actuación de personas físicas o de
derecho que lleven a cabo actividades de gobierno, sean actos de autoridad o
prestación de servicios públicos, aporta control sobre el actuar del aparato de
gobierno.
Cita como acciones a desarrollar por la SFP: Nueva
cultura ética; eliminar conflictos de interés; promover contratos y compras
consolidadas; transparencia en el ejercicio gubernamental; dar seguimiento y
vigilar la aplicación de los recursos públicos; vigilar el cumplimiento de los
programas prioritarios; acabar con el clientelismo y corporativismo;
capacitación a los servidores públicos; y aplicar el derecho sancionador en el marco del estado de derecho (Sandoval, 2018, p.1).
En materia de presupuesto Sandoval señala que la SFP
“no representa un gasto, sino una inversión para generar sinergias y confianza”
(Sandoval, 2019, p. 1).
4.3 Acciones y resultados
de la Secretaría de la Función Pública 2018
El
año de 2018 tiene como característica el cambio de administración federal, se
termina el periodo del presidente Peña Nieto el 30 de noviembre y se inicia el
del presidente López Obrador el 1 de diciembre. La SFP presenta dos informes,
uno en septiembre y otro en diciembre. La nueva administración de conformidad
con la normatividad participa activamente en la elaboración del presupuesto
para el ejercicio 2019 realizando la determinación de sus criterios generales.
Se
puede destacar el trabajo de la SFP en temas como la mejora de la gestión
gubernamental, gobierno abierto y digital, la cooperación internacional,
comités de ética y prevención de conflictos de intereses, vinculación con el
Sistema Nacional Anticorrupción, evaluación y fortalecimiento de los órganos de
vigilancia y control y las unidades de responsabilidades.
Se
buscaba “lograr que el ejercicio de las atribuciones que corresponden al
Gobierno Federal se realicen en estricto apego a la legalidad, a través de
políticas públicas dirigidas a la prevención y al combate a la corrupción”
(Secretaría de la Función Pública, 2018, p. 1). Hasta octubre de 2018 las
acciones de la SFP impulsaban la participación ciudadana, la transparencia
proactiva y el gobierno abierto como herramientas para
el combate a la corrupción (Secretaría de la Función Pública, 2019, pp. 1 y 2).
En
2018 para el combate a la corrupción se operaron las plataformas digitales de
los programas: Sistema Electrónico de Información Pública Gubernamental sobre
adquisiciones, arrendamientos, servicios, obras públicas y servicios
relacionados con las mismas (CompraNet, Declaranet, Denuncia Paisano, Sistema
Integral de Denuncias Ciudadanas, Sistema de Bitácora Electrónica y Seguimiento
a Obra Pública, Sistema Informático de Contraloría Social, Registro Único de
los Beneficiarios de Donativos en Dinero otorgados por la Federación, Sistema
Integral de Padrones de Programas Gubernamentales, Directorio de Proveedores y
Contratistas Sancionados, Registro Único de Servidores Públicos, Registro de Servidores
Públicos de la Administración Pública Federal que intervienen en procedimientos
de contrataciones públicas, el otorgamiento de licencias, permisos, concesiones
y autorizaciones, así como en la enajenación de bienes muebles de la administración
pública federal y en la asignación y emisión de dictámenes en materia de
avalúos y justipreciación de rentas; Registro de Servidores Públicos
Sancionados y Sistema de Entrega Recepción y Rendición de Cuentas).
Esto
con el fin de transparentar los sujetos que intervienen en procedimientos de
contrataciones públicas, el otorgamiento de licencias, permisos, concesiones y
autorizaciones, así como en la enajenación de bienes muebles de la
administración pública federal y en la asignación y emisión de dictámenes en
materia de avalúos y justipreciación de rentas.
La
instalación de una nueva legislatura en el mes de septiembre con una amplia
mayoría del partido del gobierno permite las reformas legislativas necesarias,
para establecer el marco legal de actuación de la administración que inicia.
El
14 de diciembre la titular de la SFP en comparecencia en el Senado de la
República informó respecto al estado que guarda la Secretaría de la Función
Pública que, durante el 2018 esta dependencia recibió y atendió un total de 73,
709 quejas y denuncias, de las cuales 52,155 se encuentran en etapa de
investigación y 21, 554 fueron concluidas, de éstas últimas 14, 583 se
archivaron y 6, 971 se turnaron al área de responsabilidades. Asimismo, en este
año fueron denunciados un total de 99,332 servidores públicos.
De
igual forma, comunicó que respecto a la recepción y registro expedientes en
materia de responsabilidades, en el año 2018, la Secretaría conoció un universo
de 11, 864 expedientes, que involucran a 13,384 servidores públicos. De lo
anterior, 5,597 expedientes han sido resueltos y 6,267 se encuentran en proceso
de atención. Cabe mencionar que, de los 5,597 expedientes resueltos, se
determinó imponer sanción en 901 casos, y 4,696 expedientes restantes se
determinaron sin sanción.
En
el caso de las inconformidades presentadas en los procesos contractuales,
informó que de los asuntos resueltos del 1º de enero al 30 de noviembre de
2018, en el 42.9% de las veces se sobreseyó la instancia. De un total de 588 inconformidades
resueltas, 252 fueron sobreseimientos, 229 concluyeron como desechadas,
improcedencias e incompetencias; 60 infundadas, 47 fundadas y solo en 107
resoluciones se entró a conocer el fondo.
Acerca
de las auditorías, del 1º de enero al 30 de septiembre la Secretaría realizó 1,
753 auditorías, clasificadas de la siguiente manera: 1, 209 financieras y de
cumplimiento; 74 de proyectos de inversión física y 470
de desempeño (Secretaría de la Función Pública, 2018, párrs. 4 a 6).
4.4 Acciones
y resultados de la Secretaría de la Función Pública 2019
El
01 de diciembre de 2018 Andrés Manuel López Obrador asume la titularidad del
Poder Ejecutivo en México, designando en la SFP a la Dra. Irma Eréndira
Sandoval.
En
distintos foros la Dra. Sandoval Ballesteros ha sostenido lo siguiente:
La
corrupción es un problema institucional y político que requiere de soluciones
igualmente estructurales. […]
Los
problemas más graves de la corrupción surgen de la captura del Estado por
parte de intereses económicos rentistas (Hellman y Kaufmann, 2011), y de la
estructura política piramidal sobre la que funciona la corrupción
institucionalizada y a través de la cual los burócratas se ven forzados a
extorsionar a los ciudadanos ya sea por órdenes de sus superiores o por
inercias políticas y organizacionales. […]
[…] la
corrupción estructural es una forma específica de dominación social, sustentada
en una diferencia de poder estructural en la que predominan el abuso, la
impunidad y la apropiación indebida de los recursos de la ciudadanía (Sandoval, 2016, p. 123).
Además
de ello, que los elementos que posibilitan la corrupción son:
+ abuso de poder +
impunidad – participación ciudadana […] a diferencia de la propuesta de Robert
Klitgaard, que es uno de los teóricos más respetados del análisis de la
corrupción micro-organizacional, como le llamaba él, tenía la fórmula de
corrupción = monopolio de la decisión pública + discrecionalidad en la toma de
decisiones – rendición de cuentas (Sandoval, 2017, párr. 8).
Además,
aseguró que “en la Secretaría de la Función Pública; nosotros vamos a tener no
sólo la posibilidad de los nombramientos (de los OIC), que eso teóricamente
ocurría así, no en los hechos y no siempre. Ahora sí va a ser verdad; la
dependencia no sólo va a ser en términos de designación sino orgánicos,
presupuestales” (El Economista, 2019, párr. 9).
En
consonancia con lo anterior, el 30 de noviembre de 2018 se reforma la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, fortaleciendo las atribuciones
de la SFP en materia de: Control interno; evaluación de la gestión y
cumplimiento de la planeación; auditoria y fiscalización del ejercicio
presupuestal de las dependencias y entidades del gobierno federal; contratación
de adquisiciones, arrendamientos, arrendamiento financiero, servicios y
ejecución de obra pública, conservación, uso, destino, afectación, enajenación
y baja de bienes muebles e inmuebles, almacenes y demás activos y recursos
materiales de la Administración Pública Federal.
Se
estableció que los titulares de los OIC de las dependencias y entidades de la
APF, y los de las UR de las empresas productivas del Estado, dependerán
jerárquica, funcional y presupuestalmente de la SFP.
Esta reforma debió de producir una asignación presupuestal notoriamente mayor
en el PEF.
El 10 de diciembre 2018, la
SFP “refrenda el compromiso del Gobierno de México para dar cumplimiento
efectivo a las recomendaciones y compromisos establecidos en las diferentes
convenciones internacionales en materia de combate contra la corrupción”
(Secretaría de la Función Pública, 2018, párr. 3), y define el 27 de diciembre
2018 “Los 5 ejes para el relanzamiento de la función pública: Ciudadanización
del combate a la corrupción y a la impunidad; democratizar las tecnologías;
protección a alertadores internos; relanzamiento del servicio profesional de
carrera; y austeridad republicana, fiscalización y evaluación de la gestión
pública”. (Secretaría de la Función Pública, 2018, párrs. 1, 2, 4, 6 y 9).
Durante 2019 anuncia el inicio
de operaciones de la plataforma informática “Ciudadanos alertadores”, el 25 de
julio de 2019. (Secretaría de la Función Pública, 2019, párr. 6); el 30 de
agosto, el Programa Nacional de Combate a la Corrupción y a la Impunidad y de
Mejora de la Gestión Pública 2019-2024 (Diario Oficial de la Federación,
30/08/2019, edición vespertina, párr. 1); el 6 de septiembre los Lineamientos
para la Promoción y Operación del Sistema de Ciudadanos Alertadores Internos y
Externos de la Corrupción (Diario Oficial de la Federación, 06/09/2019, edición
matutina, párr. 15); y el 23 de octubre de 2019 los Criterios relacionados
con la transferencia de los Órganos Internos de Control a la Secretaría de la
Función Pública. (Diario Oficial de la Federación, 23/10/2019, edición
matutina, párr. 6).
Esto
conjuntaba acciones con el Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, que en su
apartado I Política y Gobierno, establece:
Erradicar la corrupción,
el dispendio y la frivolidad [y señalarla como] La característica más
destructiva y perniciosa de los neoliberales mexicanos fue la corrupción
extendida y convertida en práctica administrativa regular. La corrupción ha
sido el principal inhibidor del crecimiento económico. Por eso estamos
empeñados, en primer lugar, en acabar con la corrupción en toda la
administración pública, no sólo la corrupción monetaria sino la que conllevan
la simulación y la mentira (Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, p. 14).
Junto
con ello, en 2019, la Función Pública potenció el combate a la corrupción
mediante convenios con instituciones nacionales e internacionales (Gobierno
de México, 2019, párr. 1).
Para
el periodo 2019-2024, la SFP propone un plan de acción de cinco ejes: 1)
Impulsar la Austeridad Republicana; 2) Ciudadanizar el Combate a la Corrupción;
3) Relanzar el Servicio Profesional de Carrera; 4) Democratizar las
Tecnologías, 5) Proteger la denuncia y a los alertadores internos (Secretaría
de la Función Pública, 2018, párrs 1, 2, 4, 6 y 9).
Acompañado
de lo anterior, la SFP publicó en el Diario Oficial de la Federación (DOF) del
5 de febrero un nuevo Código de Ética y el 22 de abril la Guía para la
elaboración y actualización del Código de Conducta de las Dependencias y Entidades
de la Administración Pública Federal, logró “que el 100% del gabinete ampliado,
subsecretarios y delegados federales hicieran públicas sus Declaraciones
Patrimoniales y de Interés” (Secretaría de la Función Pública, 2019, párr. 3).
Y en cumplimiento de la normatividad recibió la transferencia de 30 OIC entre
ellos los de 13 secretarias de Estado. En 2019 se operaron las plataformas
digitales de los programas Declaranet, Denuncia Paisano, Ciudadanos Alertadores
Internos y Externos de la Corrupción y el Sistema Integral de Denuncias
Ciudadanas. (Secretaría de la Función Pública, 2019, párrs. 1 y 5).
Los
resultados de ello, fueron el recibimiento de 20,504 denuncias, concluyendo
3,536 y manteniendo 16387 abiertas. Inició 60 investigaciones por presuntas
faltas administrativas; aplicó 1,736 sanciones a 1,426 servidores públicos,
siendo 502 inhabilitaciones, 103 destituciones, 123 sanciones económicas por
674.4 millones de pesos, 353 suspensiones y 655 amonestaciones.
Concluyó
354 auditorías externas; 48 actos de fiscalización de los cuales 4 fueron
visitas de inspección financiera y de cumplimiento y 44 auditorías; y dio seguimiento
de 401 observaciones. Tiene en proceso 31 visitas, 276 auditorías, 35
seguimientos, cuatro verificaciones de calidad, 9,698 observaciones por 46,121
millones de pesos.
Determinó
2,723 observaciones para reintegrar 20,206 millones de pesos; 1,590
observaciones por 6,180 millones de pesos con inicio de procedimientos
administrativos de responsabilidades; 3,591 observaciones por 13,653 millones
de pesos prescritas con inicio de procedimiento administrativo de
responsabilidades; y 1,794 observaciones por 6,082 millones de pesos en proceso
de solventación.
En
materia de contrataciones identificó probables daños al erario por 264.9
millones de pesos y determina realizar dos visitas de control a cada uno de los
25 programas estratégicos del gobierno federal (Secretaría
de la Función Pública, 2019, pp. 19, 22, 55, 56).
4.5 Acciones
y resultados de la Secretaría de la Función Pública 2020
El
segundo informe de gobierno presentado el 1 de septiembre de 2020, expresa:
El combate a la corrupción
y la impunidad es la mayor prioridad del Gobierno de México […] en materia de
Política y Gobierno, las políticas públicas se enfocaron en las medidas
necesarias para ciudadanizar el combate a la corrupción, fortalecer la lucha
contra la impunidad […] [Plantea] la corrupción, como una forma de dominación
que tiene que ver con un diferencial de poder estructural, que se produce por
la combinación de tres elementos: el abuso de poder, la prevalencia de la
impunidad y la falta de participación ciudadana (Segundo Informe de Gobierno,
Presidencia de la República, 2020, pp. XI, 3, 4).
Acompañado
de este discurso, se elaboraron durante el año 2020 la Política Nacional de
Anticorrupción (PNA) publicada en el DOF el 25 de febrero, y el Programa Sectorial
de la Función Pública publicado en el DOF el 26 de junio.
Las
políticas y programas elaborados tienen como objetivos:
1. Combatir
frontalmente las causas y efectos de la corrupción.
2. Combatir
los niveles de impunidad administrativa en el Gobierno Federal.
3. Promover
la eficiencia y eficacia de la gestión pública.
4. Promover
la profesionalización y la gestión eficiente de los recursos humanos de la
Administración Pública Federal.
5. Promover
el uso eficiente y responsable de los bienes del Estado Mexicano.
Por
su parte, el Programa Sectorial de la Función Pública 2020- 2024 tiene como
objetivos:
1. Combatir,
frontalmente y con la participación de la ciudadanía, las causas y efectos de
la corrupción y la ineficacia en la Administración Pública Federal, mediante la
prevención, fiscalización y promoción de las responsabilidades asociadas con
conductas ilícitas.
2. Combatir
la impunidad en el ámbito administrativo de los servidores públicos de la
Administración Pública Federal.
3. Fortalecer
las acciones de control que realizan los órganos de vigilancia y control en la
Administración Pública Federal, para contribuir al combate a la corrupción y a
la impunidad.
4. Fortalecer
la transparencia y el gobierno abierto, así como impulsar con instancias
públicas nacionales e internacionales, acciones sistemáticas y de coordinación
institucional, para combatir la corrupción y la impunidad.
5. Promover
la profesionalización de las personas servidoras públicas, así como aprobar y
registrar las estructuras organizacionales de la Administración Pública Federal
con criterios de eficiencia, transparencia y austeridad.
6. Facilitar
la participación ciudadana en procesos de vigilancia, vinculación social y
empresarial, denuncias, alertamiento interno y externo, atención a víctimas y
defensoría de responsabilidades de servidores públicos en la Administración
Pública Federal. (Programa Sectorial de la Función Pública 2020- 2024, pp. 8 y
9)
El
programa sectorial hace mención como índices de medición de la corrupción la
Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) del INEGI, el
Índice de Percepción de la Corrupción (IPC) de TI y el Barómetro Global de la
Corrupción (BGC) elaborado por TI.
En
otras acciones, se expidió la Ley de Fomento a la Confianza Ciudadana el 20 de
enero de 2020, y los lineamientos para implementarla, se publicaron el 20 de
febrero del mismo año. La ley tiene como propósito otorgar beneficios y
facilidades administrativas a la ciudadanía y a las empresas que cumplen con
sus obligaciones regulatorias y fiscales
El
13 de febrero se publicó el informe de fiscalización de la Función Pública,
incorporando “labores de prevención, asignación de responsabilidades y mejora
de procesos” y el 16 de abril un nuevo reglamento interior de la SFP.
En
mayo de 2020, inició la operación de la Plataforma del Padrón de Integridad
Empresarial, de la cual se reportó que 296 empresas abrieron su cuenta en la
Plataforma y de éstas, 70 han concluido su registro con éxito.
También
se publica el Acuerdo por el que se emite el Protocolo de Protección para
Personas Alertadoras de la Corrupción en el DOF el 19 de octubre de 2020.
Se
continuó la operación de las plataformas digitales de 2018 y 2019.
Sin
embargo, las “acciones extraordinarias para atender la emergencia sanitaria
generada por el virus SARS-CoV2”, publicadas en el DOF del 31 de marzo de 2020
afectaron las actividades del SNA y de la SFP. La SFP tuvo que ajustar sus
actividades, suspendiendo actividades presenciales en oficinas, así como plazos
y términos legales.
Así,
durante 2020, se emitieron:
10,600
observaciones por 544.8 millones de pesos
661
actos de fiscalización. Las revisiones corresponden a 24 visitas de control, 16
intervenciones de mejora y una evaluación de la gestión.
De
las auditorías, siete son de desempeño, 12 financieras y de cumplimiento, y 65
a la operación regional.
Los
actos de fiscalización de obra pública se desglosan en: 41 auditorías, 21
visitas de supervisión, 83 seguimientos, 32 verificaciones de calidad y 12
visitas de validación y supervisión.
347
auditorías fueron externas.
Se
realizó el acompañamiento de los 36 programas estratégicos y prioritarios
definidos en el PND 2019-2024 realizando dos visitas de control a 24 de ellos.
De
las 17 auditorías de adquisiciones programadas, se encuentran en proceso de
desarrollo siete revisiones que representan el 41% de los actos registrados en
el PAF.
Se
recibieron 27,768 denuncias por corrupción o faltas administrativas en toda la
APF. Se concluyeron 4,935; se acumularon 827 y 22,006 continúan en
investigación.
De
acuerdo con el Registro de Servidores Públicos Sancionados, de septiembre de
2019 a junio de 2020, las distintas áreas de responsabilidades impusieron 2,261
sanciones a 1,881 servidores públicos de los cuales 753 fueron amonestaciones
públicas y privadas, 101 destituciones, 808 inhabilitaciones, 153 sanciones
económicas por un total de 511.36 millones de pesos y 446 servidores públicos
han sido suspendidos. (Presidencia de la república, 2020, p. 7)
Centralmente,
del 1 de septiembre al 30 de junio de 2020, la SFP ha iniciado 66
procedimientos de responsabilidad administrativa, que representan un aumento
del 13% respecto a las investigaciones abiertas en el periodo anterior (60
procedimientos).
Se
impusieron 1,709 sanciones a 1,458 servidores públicos: 609 fueron
inhabilitaciones, 64 destituciones, 97 sanciones económicas por un total de
567.2 millones de pesos, 348 suspensiones y 591 amonestaciones públicas y
privadas. (Secretaría de la Función Pública, 2020, p. 15).
Las
dos causas principales han sido la negligencia administrativa y el
incumplimiento de declaración patrimonial, pero también se impusieron sanciones
por violaciones al procedimiento de contratación, abuso de autoridad, entre
otros.
De
acuerdo con la información registrada en el Sistema Integral de
Responsabilidades Administrativas (SIRA), se recibieron 10,660 expedientes de
procedimientos de responsabilidades administrativas, de los cuales se
resolvieron 6,936. En cuanto a la Defensoría de Oficio, se han realizado 584
servicios en la APF.
Por
su parte, los Comités de Control y Desempeño Institucional (COCODI), han
acompañado a 173 instituciones, mediante su participación en 246 sesiones en 54
dependencias y entidades de la APF; 61 órganos administrativos desconcentrados
y 131 entidades.
En
otro sentido, el Sistema Integral de Información de Padrones de Programas
Gubernamentales (SIIPP-G), se constituyó como una herramienta de control, con
la que se revisaron los padrones de los programas que entregaron y operaron
servicios, subsidios y transferencias en 2019 para contribuir a vigilar la
entrega de recursos a los beneficiarios.
Se
identificaron 123 programas asociados a un padrón de beneficiarios, de los
cuales, 116 (94.3%) con recursos por 572,629 millones de pesos, fueron
integrados al SIIPP-G y 7 (5.7%) no operaron, por lo que reintegraron a la
Tesorería de la Federación 1,475.5 millones de pesos.
De
los 174 padrones asociados a 116 programas, se compulsó y concilió la
información de los padrones con la reportada en Cuenta Pública 146 padrones
(83.9%) están conciliados y 28 (16.1%) en proceso.
En
la plataforma “Alertadores de la Corrupción”, se han recibido 4,167 alertas
ciudadanas. Con ello, la Contraloría Social amplía el enfoque para que toda
persona pueda vigilar el uso de recursos e implementación de programas y
acciones públicas federales, generar información de utilidad para la mejora
continua y denunciar irregularidades o actos de corrupción.
En
mayo de 2020 comenzó la operación de la Plataforma del Padrón de Integridad
Empresarial, cuyo propósito es promover la cultura de la integridad dentro del
sector empresarial e incentivar a las empresas y personas particulares que
actualmente son o deseen ser proveedores del Estado. Entre mayo y junio de
2020, 296 empresas abrieron su cuenta en la Plataforma y, de éstas, 70
concluyeron su registro con éxito.
Durante
2020, una vez autorizados por el Comité Coordinador del SNA los nuevos formatos
de Declaración patrimonial y de interés, fue exigible su presentación para
todos los servidores públicos, registrando un millón 308 mil 071 declaraciones
(en 2019, 209 mil).
En
lo referente a las sanciones a licitantes proveedores y contratistas, se
emitieron 252 resoluciones sancionatorias, de las cuales 72 son con multa y 180
con multa e inhabilitación. Se impusieron multas por un monto de 1,458.1
millones de pesos.
En
cuanto a Inconformidades, se resolvieron 1,323 expedientes, de los cuales 357
resultaron fundados, 420 infundados y en otros sentidos 546 (improcedentes, no
tener competencia, tratarse de desechamientos o desistimientos).
Finalmente,
en el análisis de las Conciliaciones, destaca la conclusión de 1,212 solicitudes
de conciliación entre el 1 de septiembre de 2019 y el 30 de junio 2020. De
éstas, en 520 se logró el acuerdo de voluntades.
4.6 Presupuesto para atender
el fenómeno de la corrupción 2018-2021
El
presupuesto de egresos de la federación es el instrumento que asigna los
recursos que ejerce el Estado en sus Poderes Judicial, Legislativo Ejecutivo y
entes autónomos. Se realiza de forma anual.
El presupuesto permite vislumbrar la asignación de
recursos para la operación de los programas y la implementación de acciones del
gobierno. Es el recurso que se destina para su funcionamiento y en su caso
evaluación. Su publicidad y transparencia permiten monitorear y evaluar su
efectividad.
En
su composición podemos identificar por ramos autónomos a la Auditoria Superior
de la Federación (ASF) en el ramo 1; al Instituto Nacional de Transparencia,
Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), en el ramo 44,
y al Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA) en el ramo 32. La Secretaría
de la Función Pública (SFP) está en el ramo administrativo 27.
Para
el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) el presupuesto asignado atiende sólo
su estructura orgánica (Secretaría Ejecutiva y Comisión Ejecutiva), los
recursos a aplicar se incluyeron en los Anexos Transversales 20 y 31 del
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF).
En
México a partir de la implementación de la metodología presupuestal denominada
presupuesto por resultados en el 2008, se elaboran “Anexos Transversales”, “con
el objeto de identificar y clasificar los recursos destinados a la atención de
temas prioritarios para el gobierno y de los grupos específicos de la población
relacionados con ellos que, por sus características, requieren de una atención
integral mediante la participación de diversos ejecutores de gasto” (Centro de
Estudios de las Finanzas Públicas, 2021, p. 1). Actualmente la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria los contempla en la estructura del
presupuesto federal (LFPRH, art. 2 y 42, III Bis).
Se
realiza en 2017 por primera vez el Anexo Transversal 20; “Recursos para la
Prevención, Detección y Sanción de Faltas Administrativas y Hechos de
Corrupción, así Como para la Fiscalización y Control de Recursos Públicos”, se
conserva paraa el PEF 2018. Se omite en el 2019 y 2020, presupuestándose como
anexo 31 en el PEF 2021.
En
los Anexos Transversales 20 y 31, concurren programas presupuestarios,
componentes de éstos y/o unidades responsables del gasto, cuyos recursos son
destinados a obras, acciones y servicios vinculados con acciones de prevención,
detección y sanción de faltas administrativas y hechos de corrupción, así como
de fiscalización y control de recursos públicos.
Implicando
que del presupuesto total se asigna una parte a la atención del fenómeno de la
corrupción.
Cuadro
1.
|
7.4.1 PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA
EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN 2018, 2019, 2020 Y 2021 (millones de pesos) |
|||||||||
|
PEF por RAMO AUTÓNOMO |
|||||||||
|
|
2018 |
2019 |
2020 |
2021 |
|||||
|
1 ASF |
$2,230 |
$2,304 |
$2,378 |
$2,454 |
|||||
|
44 INAI |
$1,098 |
$900 |
$877 |
$905 |
|||||
|
PEF RAMO 32 recursos asignados al Tribunal Federal
de Justicia Administrativa |
|||||||||
|
|
2018 |
2019 |
2020 |
2020 |
|||||
|
TFJA |
$3,029 |
$2,696 |
$2,792 |
$2,864 |
|||||
|
PEF por RAMO ADMINISTRATIVO asignó recursos a la SFP |
|||||||||
|
Secretaría de la Función Pública 27 |
2018 |
2019 |
2020 |
2020 |
|||||
|
$1,192 |
$902 |
$1,461 |
$1,389 |
||||||
|
PEF PREVISIONES SALARIALES Y ECONÓMICAS, SFP ramo
administrativo |
|||||||||
|
Secretaría de la Función Pública 27 |
2018 |
2019 |
2020 |
2020 |
|||||
|
$26 |
$28 |
$39 |
$41 |
||||||
Fuente:
elaboración propia a partir de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/abro/pef_2018/PEF_2018_abro.pdf, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/abro/pef_2019/PEF_2019_abro.pdf, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/abro/pef_2020/PEF_2020_abro.pdf, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/PEF_2021_301120.pdf |
|||||||||
Para
los presupuestos de egresos del periodo 2018 2021, se observa una modificación
en la asignación presupuestal de:
1. ASF,
aumento cercano al 10.2%, implicando una reducción en términos reales del 1%.
2. INAI,
disminución del 0.18%, implicando una reducción en términos reales del 11.4%.
3. TFJA,
disminución del 0.95%, implicando una reducción en términos reales del 12.1%.
4. SFP
ramo administrativo, aumento del 16.5%, implicando un incremento en términos
reales del 5.3%.
5. SFP
previsiones salariales y económicas, aumento del 58%, implicando un incremento
en términos reales del 46.8%.
Para
el Centro de Análisis e investigación FUNDAR, el presupuesto proyectado en el
PEF 2019, tiene una disminución general de 26% respecto al año anterior de 47
millones. La SFP tuvo una disminución de 24.3% y su Unidad de Vinculación con
el SNA, de 64.5 millones bajó a 51.2 millones.
El
PEF 2019 en su artículo Décimo Cuarto Transitorio estableció que:
Las Dependencias
deberán realizar las adecuaciones que sean necesarias para transferir los
recursos fiscales y las estructuras orgánicas de los órganos internos de
control a la Secretaría de la Función Pública, por lo que se faculta a las
Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública para llevar a
cabo las acciones que correspondan (PEF 2019, 2020, p. 41).
Para el ejercicio
fiscal 2020, no se ha realizado esta transferencia.
Ante la pregunta central, ¿puede
desde el derecho positivo caracterizarse las conductas que constituyen hechos
de corrupción y construirse un sistema de responsabilidades de servidores
públicos que de forma integral se aboque al control del fenómeno de la
corrupción? La respuesta es sí. La corrupción es un hecho social,
multidimensional y transversal, constitutivo de una práctica social, se
presenta en un contexto determinado, se puede como fenómeno social atender
desde el derecho positivo, puntualmente desde el derecho administrativo
sancionador y la legislación que identifica tipificando conductas que
constituyen hechos de corrupción.
La respuesta a las preguntas secundarias,
¿el marco normativo permite la identificación, prevención, investigación,
persecución y sanción de las conductas constitutivas de hechos de corrupción?
La respuesta también es sí, pero hay que considerar que:
En el derecho positivo
encontramos las conductas de actuación,
desempeño y omisión de los servidores públicos, así como de terceros que
interactúan con el servidor público o el gobierno, que consisten en el uso o
apropiación inadecuado, indebido o ilegal de los medios y bienes públicos. Los
tipos administrativos, penales y especiales describen las conductas
constitutivas de hechos de corrupción, y la legislación establece las sanciones
aplicables a ellas.
La
definición legal de servidor público en el marco legal vigente permite
incorporar al sistema de responsabilidades a toda persona que participa en la
función pública, la existencia de tipos administrativos que describen las
conductas constitutivas de hechos de corrupción y la inclusión del concepto de
conflicto de interés proporcionan herramientas adecuadas para el combate a la
corrupción. El sistema de responsabilidades de los servidores públicos
disminuye la impunidad aumentando el control sobre la corrupción. Los códigos
de ética y conducta de las dependencias y entidades de la administración
pública redondean la caracterización de las conductas del servidor público y de
los particulares en su relación con la administración pública que son sujetas
al sistema de responsabilidades.
La
ampliación de la definición de servidor público abarcando los tres Poderes, Órganos
Constitucionales Autónomos y los gobiernos subnacionales y la inclusión de
particulares, personas físicas o jurídicas al sistema de responsabilidades como
sujetos responsables por el hecho de participar de recursos económicos o
activos gubernamentales facilita la rendición de cuentas y la identificación,
prevención, identificación, investigación, detección, persecución y sanción de
la corrupción.
Para
responder la pregunta, ¿la actualización de la normatividad, la construcción
del Sistema Nacional Anticorrupción y la asignación de recursos para el
cumplimiento de los planes y programas anticorrupción, han controlado y
disminuido las conductas constitutivas de hechos de corrupción?
Expongo que los
sistemas nacionales Anticorrupción, de Fiscalización, de Transparencia y de Archivo
se encuentran en una etapa de definición y consolidación por las nuevas
políticas en la materia, de la administración 2018-2024. La decisión de su
consolidación, desarrollo y aplicación es política. La normatividad vigente permite
una mejor coordinación entre Poderes del Estado, los gobiernos nacional y
subnacionales y los Órganos Constitucionales Autónomos para el combate a la
corrupción. El PND, los planes y programas sectoriales y especiales
proporcionan también un marco para el control y disminución de la corrupción.
Los indicadores
que miden la corrupción muestran una mejoría en el año 2019, pero no se
sostiene para el año siguiente, la promesa de la administración 2018-2024 de combatir
y eliminar la corrupción no se ha cumplido en los términos ofrecidos en su
discurso. Se deberá seguir monitoreando los índices para tener la medición de mediano
largo plazo.
Respecto a la
hipótesis planteada se confirma que la evolución del derecho positivo mexicano
ha creado un sistema de responsabilidades que evoluciona con nuevas leyes y
reformas a la legislación existente. Lo fortalece con la definición
constitucional de servidores públicos y la incorporación por leyes generales de
toda persona que maneje recursos federales como sujetos responsables, obligados
a la rendición de cuentas y a posibles sanciones por hechos de corrupción.
La
evolución de los marcos legal y programáticos para atender el fenómeno de la
corrupción en México; la aplicación por convencionalidad de los tratados y
convenios ratificados son herramientas para el control de la corrupción. Estos
en conjunción con la sociedad civil en ejercicio de ciudadanía, como sociedad
actuante, vigilante, demandante y censurante son elementos externos al poder
político que harán efectivo el combate a la corrupción, reduciendo la
discrecionalidad y la impunidad, limitando el control político del combate a la
corrupción; e inhibirán conductas constitutivas de hechos de corrupción.
Las
expresiones de los agentes políticos muestran la intención política de las
administraciones públicas.
La
regulación por el marco legal y aplicación de las sanciones contempladas debe
acompañarse un repudio social a las conductas de corrupción y a quienes las
cometan, la corrupción debe ser un hecho social que se entienda como dañino
para la sociedad, condenable aun cuando beneficie económicamente a una persona.
Daña al afectar la funcionalidad del aparato de gobierno, disminuyendo la
eficacia y eficiencia de los servicios públicos y al aumentar la desigualdad y
tener efectos de dominación.
La
segunda parte de la hipótesis que refiere al impacto de las acciones de
gobierno y la asignación de recursos para el control de la corrupción se matiza
por la intromisión del discurso político respecto a sus causas y en
consecuencia su disminución. La falta de continuidad y la manipulación política
afecta los procesos judiciales que están fincando sanciones a servidores
públicos y terceros en su relación con la administración federal, muchos de ellos
basados en investigaciones o acciones iniciadas por la administración
2012-2018. Quedando de manifiesto la necesidad de continuidad en los esfuerzos
de combate a la corrupción por parte de los gobiernos, basados en los índices
de medición de la corrupción y en los resultados de la actividad de las
dependencias y entes de la administración dedicados al combate a la corrupción.
La Secretaría
de la Función Pública ejerce sus atribuciones para combatir la corrupción de
forma directa o por medio de Órganos Internos de Control, Unidades de Responsabilidades,
auditores externos, comisarios y delegados de los órganos de vigilancia. Teniendo
como función central examinar y fiscalizar para promover la eficacia,
eficiencia, economía y legalidad en la administración pública. Pero subsiste una debilidad estructural en las unidades administrativas
encargadas del combate a la corrupción derivada de una asignación presupuestal
insuficiente y controlada por la dependencia o ente a controlar, esto puede
corregirse con la reordenación de las partidas presupuestales que le doten de
recursos suficientes.
La
administración 2018-2024 hace de la corrupción el principal problema del país,
sin embargo, no se observa en los primeros tres años la disposición
presupuestal o el fortalecimiento institucional que en el discurso enuncia para
su combate.
Como
hallazgos señalo que la revisión del fenómeno de la corrupción desde la óptica
del capital social debe incorporarse a la forma en que generalmente se revisa.
Llenar este vacío, al mostrar las relaciones sociales creadas entorno al
fenómeno de la corrupción permitirá evolucionar el derecho positivo y mejorar o
crear índices para su medición. Su diagnóstico pondrá de manifiesto la
necesidad de fortalecer las instituciones formales (marco normativo, dependencias
y entes públicos) y las relaciones del aparato de gobierno con la sociedad
(mayor participación social y generación de confianza),
Cierto
es que en los hechos no se puede establecer una relación causal entre la
severidad de la pena y la disminución de las conductas sancionadas, pero el derecho
positivo puede disminuir la corrupción y la impunidad al identificar, prevenir,
investigar, detectar, controlar, disuadir y sancionar las conductas de quienes
cometan actos de corrupción; los planes y programas permiten acciones institucionalizadas
que superan la discrecionalidad en el actuar de la administración pública. Son una
extraordinaria herramienta para el control de la corrupción.
Propuestas
En
consideración a lo expuesto en esta investigación y a las conclusiones alcanzadas
propongo:
Fortalecer
el marco legal, realizando la armonización y concordancia legislativa, ya que
encontramos además de conductas
tipificadas por la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA) y el
Código Penal Federal, otras señaladas en diversas leyes, como la “Violencia
Institucional” en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de
Violencia, y tipos especiales que deben considerarse faltas graves para efectos
de su sanción administrativa en la Ley General Protección de Datos
Personales en Posesión de Sujetos Obligados, Ley General en Materia de Delitos
Electorales y otras; sin que en la LGRA se establezcan como conductas
constitutivas de faltas administrativas graves.
Avanzar en la producción del derecho administrativo
sancionador, actualizando la norma con la experiencia adquirida durante los
años que lleva de vigencia, por ejemplo, en los mecanismos de notificación de
inicio de procedimiento y ejecución de medidas de apremio.
Incorporar
en la Ley de Desarrollo Social el programa anticorrupción por ser la corrupción
un obstáculo al desarrollo y la justicia social.
Reformar
los artículos 108, 110 y 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos para que todos los servidores públicos sin importar la jerarquía
puedan ser procesados por las faltas administrativas graves tipificadas en la
LGRA.
Dar
permanente profesionalización, capacitación y adiestramiento de los servidores
públicos, teniendo como objetivo dotarles del conocimiento puntual de sus
funciones, atribuciones y obligaciones en el desempeño de sus actividades en el
servicio público y la afectación de su vida privada. Los servidores públicos
tienen que conocer además del marco legislativo que afecta sus funciones, el
marco normativo bajo el cual realizan sus actividades diarias, tales como, los
manuales de organización, los códigos de ética y conducta de la institución en
la cual laboran. Para tal efecto deberá asignarse
presupuesto suficiente y otorgar a los servidores públicos las herramientas y
tiempo necesarios para su cabal comprensión.
Adaptar
las atribuciones de las unidades administrativas encargadas del combate a la
corrupción y los perfiles de los servidores públicos que las integran, a las condiciones
reales que permitan efectivamente realizar identificación, prevención,
detección, investigación, persecución y sanción de las conductas constitutivas
de actos de corrupción. Según la dependencia, ente u órgano al que pretenden
controlar.
Otorgar
mayores facultades y atribuciones a los Órganos Internos de Control (OIC) y
Unidades de Responsabilidades (UR) para identificar, prevenir, investigar,
detectar, perseguir y sancionar a quienes realicen conductas constitutivas de
hechos de corrupción; legitimándolos para iniciar procedimientos
jurisdiccionales en materias civil, mercantil, fiscal, electoral, que permitan
el pleno resarcimiento de los daños causados a la sociedad.
Realizar
la totalidad de las transferencias presupuestales de las distintas áreas y
entidades de la administración pública federal a la Secretaría de la Función
Pública (SFP) para financiar las actividades de los OIC y las UR.
Concentrar
en la Auditoría Superior de la Federación (ASF) las actividades de auditoría
sobre el ejercicio de los recursos públicos, liberando a la SFP de esa
actividad para que se enfoque en la atención de quejas, denuncias e
investigaciones, y en su caso la aplicación de responsabilidades a los
servidores públicos y particulares en su relación con la administración pública.
Centralizar
en la SFP las tareas de mejora especializando a los OIC y las UR en el combate
a la corrupción
Impulsar
desde los más altos niveles del Poder Ejecutivo la coordinación en la atención
al fenómeno de la corrupción entre los sistemas diseñados para ello y entre las
dependencia y entidades de la administración pública, así como con los órganos
constitucionales autónomos, los Poderes Legislativo y Judicial, y los gobiernos
subnacionales.
Orientar
el servicio público a la gobernanza y no la construcción de clientela electoral,
avanzar en la simplificación y precisión de los trámites reduciendo la
discrecionalidad en su realización, impulsar y aumentar la transparencia y los
datos abiertos para un mayor acceso a la información sobre la actividad del
aparato público.
Establecer
una Política Nacional Anticorrupción que:
1. Considere
el control en materia de responsabilidades,
2. Garantice
la revisión de la función y actuación de entes administrativos, servidores
públicos y terceros en su relación con la administración pública,
3. Incentive
el actuar de las personas para que cumplan con la normatividad,
4. Evite
la duplicidad de funciones, actividades y rivalidad entre la ASF, SFP y el Sistema
Nacional Anticorrupción.
Incluir
como sujetos obligados en materia de transparencia y acceso a la información
pública, y materia de archivos a las personas físicas o jurídicas que como
donatarias otorguen recibos susceptibles de ser deducidos de impuestos.
Fortalecer
el Sistema Nacional de Archivos que es el instrumento de registro del actuar de
los servidores públicos y de las acciones de la administración pública,
información que permite la efectiva rendición de cuentas disminuyendo la
impunidad. El archivo es una herramienta necesaria para la documentación de los
posibles actos de corrupción.
Ampliar
las características de las sanciones, de forma tal que al ser sancionado por
actos de corrupción se limiten los derechos sociales, políticos y de asociación
de los infractores y se posibilite la recuperación de los beneficios económicos
directos e indirectos que se produjeron como consecuencia del acto de
corrupción. Utilizar los registros de sujetos
sancionados por conductas constitutivas de hechos de corrupción, para su evaluación
en el caso de desempeño de actividades que requieren conductas probas como por
ejemplo, ser tutores, curadores, candidatos a puestos de elección popular,
representantes de personas jurídicas, síndicos, árbitros, mediadores y otros de
similares características. Buscando con esto fortalecer el capital social.
ANEXOS
Marco legal para la atención del fenómeno de la
corrupción
Por bien jurídico podemos entender “los valores que son
protegidos por el Estado bajo el amparo del derecho positivo” (Pérez Carbajal,
2020, p. 37).
Son los fines que el derecho pretende lograr a través de
las normas, siendo de interés personal o colectivo. (De
la Torre, 2005).
El bien jurídico tutelado en materia de corrupción es el
correcto funcionamiento del servicio público, de la administración pública, la
actuación del aparato burocrático en perspectiva de eficiencia y eficacia para
lograr el cumplimiento de las metas institucionales del sistema político:
desarrollo, bienestar, justicia social y orden social.
Para su tratamiento en la esfera del Derecho el fenómeno de
la corrupción “requiere la identificación de los siguientes elementos, sujetos
activos, móvil, conducta o tipo, efecto causado o daño, aspectos procesales
respeto a la investigación, persecución, debido proceso y sanción” (Hava, 2016,
pp. 68 y 69)
Marco Jurídico Nacional
|
AÑO |
ORDENAMIENTO LEGAL NUEVO, ADICIONADO O REFORMADO |
CARACTERÍSTICAS |
|
1812 |
Constitución de Cádiz |
Responsabilidad penal de los empleados públicos |
|
1814 |
Constitución de Apatzingán |
Juicio de Residencia a empleados públicos |
|
1824 |
Constitución |
Responsabilidad penal y civil de los empleados
públicos de la federación |
|
|
Creación de la Tesorería General en el Ministerio
de Hacienda, con función de observar los pagos indebidos que mandara efectuar
el Ejecutivo |
|
|
1831 |
|
Se suprime el Departamento de Cuenta y Razón,
estableciéndose la Dirección General de Rentas con la función de inspeccionar
los diferentes ramos administrativos del Gobierno Federal |
|
1836 |
Constitución |
Responsabilidad penal y política de los empleados
públicos |
|
1857 |
Constitución |
Responsabilidad penal, civil y política de los funcionarios
públicos |
|
1867 |
|
Dentro del esquema de centralización, la Secretaría
de Hacienda queda como única dependencia fiscalizadora |
|
1870 |
Ley Juárez |
Delitos, faltas y omisiones de funcionarios de la
federación |
|
1881 |
|
Secretaría de Hacienda facultades de recaudación y
distribución, fiscalización, dirección de la contabilidad, formación de la
cuenta general del erario, glosa preventiva y formulación de observaciones |
|
1896 |
Ley Reglamentaria de los Artículos 104 y 105 de la
Constitución Federal |
Responsabilidad de los funcionarios públicos |
|
1910 |
|
Tesorería con funciones de recaudar, custodiar y
distribuir los fondos públicos, administrar los bienes de la Hacienda Pública
Federal. |
|
|
Dirección de Contabilidad y Glosa con funciones contables
y de glosa. |
|
|
1917 |
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos |
Responsabilidad penal, civil, administrativa y
política de los funcionarios públicos |
|
Ley de Secretarías de Estado |
Departamento de Contraloría adscrito al Titular del
Ejecutivo, objetivo de mejorar el funcionamiento de la Administración
Pública, moralizar al personal al servicio del Estado, atender la legalidad
en el manejo de fondos del Erario, y la evaluación del rendimiento
gubernamental. |
|
|
1929 |
Código Penal |
De los delitos cometidos por funcionarios públicos |
|
1930 |
Código Penal |
De los delitos cometidos por funcionarios públicos |
|
1932 |
Ley de Secretarías de Estado |
Se suprime el Departamento de Contraloría y se
transfieren sus funciones a la Secretaría de Hacienda, incluyendo entre ellas
el control preventivo en actos y contratos que afectaran al Erario Federal,
Contabilidad General de la Federación, glosa y responsabilidades |
|
1934 |
Ley de Secretarías de Estado |
Crea la Contaduría de la Federación, bajo la dependencia
de la Secretaría de Hacienda, como órgano encargado de la contabilidad
pública, glosa y fincamiento de responsabilidades. |
|
1940 |
Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y
Empleados de la Federación, del Distrito y Territorios Federales |
Responsabilidad penal, civil, administrativa y
política de los funcionarios públicos |
|
1947 |
Ley de Secretarías de Estado |
Crea la Secretaría de Bienes Nacionales e
Inspección Administrativa, con el propósito de la vigilancia de la
ejecución de contratos de obras de construcción que se realizaban por cuenta
del Gobierno Federal los mismos; y la intervención en las adquisiciones |
|
Ley para el Control de los Organismos Descentralizados
y Empresas de Participación Estatal |
Establece que dichas instituciones quedaban sujetas
a la supervisión financiera y control administrativo del Ejecutivo Federal |
|
|
1948 |
|
Crea la Comisión Nacional de Inversiones,
dependiente de la SHCP, con la responsabilidad de ejercer las funciones de
control, vigilancia y coordinación sobre los organismos descentralizados y
empresas de participación estatal |
|
1949 |
|
Se suprime dicha Comisión, transfiriéndose las
funciones relativas al control de las Instituciones Nacionales de Crédito y
de Seguros a las Comisiones Nacionales respectivas; y para el control de las
entidades restantes, se faculta a la Secretaría de Hacienda |
|
1953 |
|
Se establece el Comité de Inversiones, dependiente
de la Dirección de Crédito |
|
1954 |
|
Dicho Comité pasó a depender directamente del
Presidente de la República, con el nombre de Comisión de Inversiones. |
|
1958 |
Ley de Secretarías y Departamentos de Estado |
Crea la Secretaría de la Presidencia, con facultad
de coordinar y vigilar los programas de inversión de la Administración
Pública. |
|
Transforma la Secretaría de Bienes Nacionales e
Inspección Administrativa en Secretaría del Patrimonio Nacional, con
funciones de vigilancia y administración de los bienes nacionales;
intervención en la adquisición, enajenación, destino o afectación de dichos
bienes y en las adquisiciones de toda clase; control financiero y
administrativo de los entes paraestatales; e intervención en los actos o
contratos relacionados con las obras de construcción, conjuntamente con la
Secretaría de la Presidencia. |
||
|
Asigna a la Secretaría de Hacienda la glosa
preventiva; la formulación del Presupuesto; la contabilidad y la autorización
de actos y contratos, con la intervención de las dos Secretarías citadas |
||
|
1965 |
Ley para el Control de los Organismos
Descentralizados y Empresas de Participación Estatal |
Control de los Organismos Descentralizados y
Empresas de Participación Estatal |
|
1970 |
Ley para el Control de los Organismos
Descentralizados y Empresas de Participación Estatal |
Nueva Ley ampliando el ámbito de la función de
control para ejercerla también sobre las empresas en que el Estado participa
en forma minoritaria. |
|
1976 |
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal |
Secretaría de Hacienda manejo de la deuda pública y
lo referente al avalúo de los bienes muebles nacionales |
|
Secretaría de Programación y Presupuesto control,
vigilancia y evaluación del ejercicio del gasto público federal y de los
presupuestos, de los contratos de obra pública, de la informática, y de las
adquisiciones de toda clase; y la responsabilidad de control, desde el punto
de vista presupuestario |
||
|
Secretaría de Patrimonio y Fomento Industrial administración
y vigilancia de los bienes de propiedad originaria, los que constituyen
recursos naturales no renovables y los de dominio público de uso común |
||
|
Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras
Públicas administración y vigilancia de los inmuebles de propiedad federal y
el establecimiento de las normas para la celebración de contratos de
construcción y conservación de obras federales |
||
|
Secretaría de Comercio la intervención en las
adquisiciones de toda clase y el manejo de almacenes, control de inventarios,
avalúos y baja de bienes muebles |
||
|
Procuradurías General de la República y General de
Justicia del Distrito Federal el registro y control de la manifestación de
los bienes del personal público federal |
||
|
1977 |
Reforma al artículo 6 de la CPEUM |
El Estado deberá garantizar el derecho a la
información |
|
1980 |
Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y
Empleados de la Federación, del Distrito Federal y de los Altos Funcionarios
de los Estados |
Responsabilidad penal, civil, administrativa y
política de los funcionarios públicos |
|
1982 |
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos |
Título IV, Responsabilidad de los Servidores
Públicos |
|
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos de Responsabilidades |
Responsabilidad penal, civil, administrativa,
política y moral de los funcionarios públicos |
|
|
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal |
Secretaría de la Contraloría General de la
Federación; con el propósito de integrar en esta dependencia las funciones de
control y evaluación global de la gestión pública anteriormente dispersas |
|
|
Código Penal |
Daño moral |
|
|
1994 |
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal |
Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo
(SECODAM) |
|
1996 |
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal |
Facultar a la Secretaría de Contraloría y
Desarrollo Administrativo, para designar y remover a los contralores internos
de las dependencias y entidades, sustrayéndolos de la línea de mando del
órgano fiscalizado. Conferir atribuciones directas a los órganos internos de
control de las entidades paraestatales para iniciar el procedimiento
administrativo a los servidores públicos, así como precisar las
correspondientes a los órganos internos de control de las dependencias y de
la Procuraduría General de la República. Dotar del carácter expreso de
órganos de autoridad a las contralorías internas, con mención específica de
su estructura básica, a partir de la atención de quejas y denuncias, la
auditoría y la competencia integral en materia de responsabilidades. Unificar
la potestad sancionadora, en materia de responsabilidades a efecto de que los
órganos internos de control al tiempo que fincan sanciones disciplinarias
impongan las sanciones económicas |
|
Ley Federal de las Entidades Paraestatales y
Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos |
||
|
Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores
Públicos |
||
|
2000 |
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios
del Sector Público y de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con
las Mismas |
Facultad a la Secretaría para establecer,
administrar y operar el Sistema Electrónico de Contrataciones Gubernamentales
(Compranet), el sistema de certificación de los medios de identificación
electrónica que utilicen los licitantes, de coordinar con dependencias y
entidades de la APF que operen sistemas electrónicos, a fin de establecer un
mecanismo uniforme de certificación. Creación de la Unidad de Servicios
Electrónicos Gubernamentales |
|
2001 |
Decreto |
Creación de la Secretaría Ejecutiva de la Comisión
Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la Corrupción en la
Administración Pública Federal, como unidad administrativa en la SECODAM |
|
2002 |
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de
los Servidores Públicos |
Responsabilidad penal, civil, administrativa,
política de los funcionarios públicos |
|
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental |
Se establece la obligación de proporcionar a los
particulares la información pública gubernamental |
|
|
2003 |
Ley del Servicio Profesional de Carrera en la
Administración Pública Federal |
Regula el sistema del Servicio Profesional de
Carrera en la Administración Pública Federa |
|
Ley Orgánica
de la Administración Pública Federal y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y
Gasto Público Federal; y se adiciona la Ley de Planeación |
Transforma de SECODAM a Secretaría de la Función
Pública |
|
|
2004 |
Ley General de Bienes Nacionales, |
Sistema de Administración Inmobiliaria Federal y
Paraestatal y del Sistema de Información Inmobiliaria Federal y Paraestatal,
incluyendo la operación del Registro Público de la Propiedad Federal,
Instituto de Administración y Avalúos de Bienes Nacionales (INDAABIN) |
|
Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado |
Sujeta a los órganos del Estado al a
responsabilidad de indemnizar a quienes sufran daños en cualquiera de sus
bienes y derechos como consecuencia de la actividad administrativa irregular
del Estado. |
|
|
2007 |
Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa |
Amplia la competencia del Tribunal Fiscal con la
materia administrativa |
|
Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida
Libre de Violencia |
Tipifica la violencia laboral, violencia
institucional y violencia política |
|
|
Reforma al artículo 6 de la CPEUM |
Por adición se transita del concepto de garantizar
el derecho a la información a consagrar el acceso a la información como un
derecho |
|
|
2012 |
Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones
Públicas |
Marco regulatorio actuación servidores públicos |
|
2013 |
Ley de Amparo |
Capítulo sobre régimen de responsabilidades y
sancionador |
|
2014 |
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (TRANSPARENCIA) |
Nuevos sujetos obligados, eliminando el secreto bancario,
fiduciario |
|
Fortalece al INAI |
||
|
Organismos locales autónomos |
||
|
2015 |
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos (SNA) |
Creación del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) |
|
Faculta al Congreso a legislar estableciendo el SNA |
||
|
Establece las responsabilidades de los servidores
públicos |
||
|
Amplía y fortalece las facultades de fiscalización
de la Auditoría Superior de la Federación |
||
|
Ley General de Transparencia y Acceso a la
Información Pública |
Disposiciones generales y procedimientos sobre
acceso a la información pública, transparencia y gobierno abierto |
|
|
2016 |
Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción |
Establece las bases de coordinación entre la
federación, las entidades federativas, los municipios y las alcaldías de la
Ciudad de México |
|
Ley General de Responsabilidades Administrativas |
Establece las responsabilidades y sanciones de los
servidores públicos y sus procedimientos |
|
|
Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia
Administrativa |
Crea el Tribunal como órgano jurisdiccional con
plena autonomía jurisdiccional, establece la integración, organización,
atribuciones y funcionamiento, forma parte del SNA |
|
|
Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la
Federación |
Regula la revisión y fiscalización de la Cuenta
Pública y fortalece el papel de la Auditoría Superior de la Federación |
|
|
Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República |
Establece las funciones y atribuciones de la
Fiscalía Especializada en delitos relacionados con hechos de corrupción |
|
|
Código Penal Federal |
Se incluyó un Título sobre delitos por hechos de
corrupción |
|
|
Ley Federal contra la Delincuencia Organizada |
Operaciones con recursos de procedencia ilícita |
|
|
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal |
Establece facultades fortaleciendo el papel de la
Secretaría de la Función Pública y su integración al Comité Coordinador del
SNA |
|
|
2017 |
Ley General de Archivos |
Regula los sistemas institucionales de archivos,
para la publicación en medios electrónicos de la información relativa a sus
indicadores de gestión y al ejercicio de los recursos públicos. |
|
Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública |
Garantizar el derecho de acceso a la Información
Pública en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de
los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos, partidos
políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona
física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos federales o
realice actos de autoridad |
|
|
Ley General de Protección
de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados |
Establecer las bases, principios y procedimientos
para garantizar el derecho que tiene toda persona a la protección de sus
datos personales, en posesión de sujetos obligados |
|
|
Ley General en Materia de Desaparición Forzada de
Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de
Búsqueda de Persona |
|
|
|
2018 |
Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos,
Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos |
|
|
2019 |
Ley Nacional de Extinción de Dominio |
|
|
Reforma al Código Nacional de Procedimientos
Penales |
Adecuación a la Ley Nacional de Extinción de
Dominio |
|
|
Ley Federal para la Administración y Enajenación de
Bienes del Sector Público |
|
|
|
Ley de Concursos Mercantiles |
|
|
|
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal |
|
|
|
Reforma a la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos |
En materia de delitos relacionados con hechos de
corrupción |
Constitución General de los
Estados Unidos Mexicanos, define quienes son servidores públicos, establece su
responsabilidad civil, política y penal, y los sistemas nacionales de
fiscalización, transparencia y archivo.
La organización de la
estructura del gobierno federal, sus funciones y atribuciones se definen en:
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Ley del Servicio Profesional
de Carrera en la Administración Pública Federal, Ley orgánica del Tribunal
Federal de Justicia Administrativa, Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas
de la Federación, Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República y Ley
General del Sistema Nacional Anticorrupción.
La Ley General de
Responsabilidades Administrativas determina la responsabilidad de los
servidores públicos y de terceros en su relación con el gobierno y tipos de
conductas constitutivas de hechos de corrupción.
Otras Leyes establecen hechos
de corrupción por parte de servidores públicos como el Código Penal Federal,
Ley General en Materia de Delitos Electorales, Ley General de Transparencia y
Acceso a la Información, Ley General de Archivos y Ley de Amparo.
El marco normativo se completa
con la legislación en materia de transparencia, acceso a la información y
protección de datos personales; de archivos; extinción de dominio; como la
obligatoriedad de códigos de conducta y de ética para los servidores públicos.
Marco Jurídico Internacional
·
Convención para Combatir el Cohecho de
Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de
la Organización de los Estados Americanos
·
Convención Interamericana contra la Corrupción
de la Organización de los Estados Americanos
·
Convención de las Naciones Unidas contra la
Corrupción
·
Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos
·
Declaración Universal de los Derechos Humanos
·
Convención Americana de Derechos Humanos
·
Tratado de Libre Comercio con la Unión Europea
·
Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos y
Canadá
·
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible
·
Memorándum de Entendimiento con la Oficina de
las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito para la prevención de conflicto
de interés
·
Memorándum de Entendimiento con el Reino Unido
de la Gran Bretaña e Irlanda del Norte para reforzar la coordinación en el
combate a la corrupción
·
Grupo de Alto Nivel para el Seguimiento de las
Convenciones Internacionales Anticorrupción
·
Grupo de Trabajo Anticorrupción del G20
·
Grupo de Acción Financiera, Grupo de Alto Nivel
de la Alianza para el Gobierno Abierto
Fuente: Senado de la República, Secretaría de la Función
Pública, y bibliografía diversa. Elaboración propia.
(https://www.gob.mx/sfp/documentos/convencion-para-combatir-el-cohecho-ocde)
Anexos transversales
|
2018 |
2021 |
||
|
$10,399.19 |
$3,315.74 |
||
|
A: Integrantes del Comité Coordinador del
Sistema Nacional Anticorrupción |
$3,981.68 |
|
|
|
|
101 Auditoría Superior de la Federación |
$2,230.12 |
|
|
03 Poder Judicial |
|
||
|
|
Consejo de la Judicatura Federal |
|
$1,504.75 |
|
17 Procuraduría General de la República
actualmente Fiscalía General de la República |
$509.36 |
|
|
|
|
112 Órgano Interno de Control |
$81.70 |
|
|
|
513 Unidad Especializada en Investigación de Delitos
Cometidos por Servidores Públicos y contra la Administración de Justicia
actualmente Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción |
$37.48 |
$123.53 |
|
|
700 Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos
Electorales |
$161.74 |
|
|
|
900 Visitaduría General |
$153.05 |
|
|
|
910 Dirección General de Evaluación Técnico Jurídica |
$12.06 |
|
|
|
911 Dirección General de Asuntos Internos |
$30.06 |
|
|
|
913 Dirección General de Delitos Cometidos por Servidores
Públicos de la Institución |
$22.93 |
|
|
|
914 Dirección General de Procedimientos de Remoción |
$8.61 |
|
|
|
SKC Instituto Nacional de Ciencias Penales |
$1.75 |
|
|
27 Función Pública |
$691.11 |
$1,116.33 |
|
|
|
110 Unidad de Asuntos Jurídicos |
$86.90 |
|
|
|
112 Contraloría Interna |
$40.62 |
|
|
|
113 Coordinación General de Órganos de Vigilancia y
Control |
$138.77 |
|
|
|
117 Unidad de Políticas de Apertura Gubernamental
y Cooperación Internacional |
$26.66 |
|
|
|
118 Dirección General de Información e Integración |
$50.63 |
|
|
|
120 Unidad de Vinculación con el Sistema Nacional
Anticorrupción |
$64.53 |
|
|
|
200 Subsecretaría de Control y Auditoría de la Gestión
Pública |
$10.09 |
|
|
|
208 Unidad de Control y Auditoría a Obra Pública |
$33.25 |
|
|
|
209 Unidad de Control y Evaluación de la Gestión Pública |
$36.94 |
|
|
|
210 Unidad de Auditoría Gubernamental |
$48.73 |
|
|
|
211 Unidad de Operación Regional y Contraloría Social |
$35.27 |
|
|
|
212 Dirección General de Auditorías Externas |
$11.27 |
|
|
|
300 Subsecretaría de Responsabilidades Administrativas y
Contrataciones Públicas |
$12.71 |
|
|
|
311 Dirección General de Responsabilidades y Situación
Patrimonial |
$36.19 |
|
|
|
312 Dirección General de Controversias y Sanciones en
Contrataciones Públicas |
$36.16 |
|
|
|
419 Unidad de Ética, Integridad Pública y Prevención de
Conflictos de Intereses |
$22.39 |
|
|
32 Tribunal Federal de Justicia
Administrativa |
$333.99 |
|
|
|
|
110 Tribunal Federal de Justicia Administrativa con sede
en la Ciudad de México |
$333.99 |
$67.25 |
|
44 Instituto Nacional de Transparencia,
Acceso a la Información y Protección de Datos Personales |
$45.03 |
$45.65 |
|
|
|
100 Presidencia |
$36.12 |
|
|
|
500 Contraloría Interna |
$8.91 |
|
|
47 Entidades no Sectorizadas |
$172.09 |
|
|
|
|
AYM Secretaría Ejecutiva del Sistema Nacional
Anticorrupción |
$172.09 |
$123.40 |
|
B: Otros Ramos |
$6,417.51 |
|
|
|
02 Oficina de la Presidencia de la República |
$17.16 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$17.16 |
|
|
04 Gobernación |
$204.93 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$163.95 |
|
|
|
Implementar las políticas, programas y acciones
tendientes a garantizar la seguridad pública de la Nación y sus habitantes |
$40.98 |
|
|
06 Hacienda y Crédito Público |
$878.17 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$666.75 |
|
|
|
Detección y prevención de ilícitos financieros |
$211.42 |
|
|
|
Unidad de Inteligencia Financiera |
|
$170.01 |
|
|
Subprocuraduría Fiscal Federal de Investigaciones |
|
$69.63 |
|
|
Comisión Nacional Bancaria y de Valores |
|
$8.16 |
|
|
Servicio de Administración Tributaria |
|
$87.04 |
|
05 Relaciones Exteriores |
$29.92 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$29.92 |
|
|
07 Defensa Nacional |
$912.07 |
|
|
|
|
Defensa de la Integridad, la Independencia, la Soberanía
del Territorio Nacional |
$142.47 |
|
|
|
Programa de justicia militar |
$769.59 |
|
|
08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación |
$543.30 |
|
|
|
|
Apoyo a la Función Pública y Buen Gobierno |
$130.41 |
|
|
|
Programa de Acciones Complementarias para Mejorar las
Sanidades |
$208.22 |
|
|
|
Regulación, supervisión y aplicación de las políticas
públicas en materia agropecuaria, acuícola y pesquera |
$204.67 |
|
|
09 Comunicaciones y Transportes |
$45.80 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$45.80 |
|
|
10 Economía |
$133.22 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$133.22 |
|
|
11 Educación Pública |
$390.68 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$336.68 |
|
|
|
Servicios de Educación Superior y Posgrado |
$53.60 |
|
|
12 Salud |
$363.46 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$363.46 |
|
|
13 Marina |
$71.34 |
|
|
|
|
Emplear el Poder Naval de la Federación para salvaguardar
la soberanía y seguridad nacionales |
$71.34 |
|
|
14 Trabajo y Previsión Social |
$2.05 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$2.05 |
|
|
15 Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano |
$48.50 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$48.50 |
|
|
16 Medio Ambiente y Recursos Naturales |
$149.93 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$149.93 |
|
|
18 Energía |
$149.07 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$149.07 |
|
|
20 Desarrollo Social |
$97.41 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$97.41 |
|
|
21 Turismo |
$61.19 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$61.19 |
|
|
22 Instituto Nacional Electoral |
$122.70 |
|
|
|
|
Apoyo a la función pública y al mejoramiento de la
gestión |
$122.70 |
|
|
25 Previsiones y Aportaciones para los
Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos |
$37.65 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$37.65 |
|
|
31 Tribunales Agrarios |
$1.66 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$1.66 |
|
|
33 Aportaciones Federales para Entidades
Federativas y Municipios |
$351.42 |
|
|
|
|
FAETA Educación de Adultos |
$2.47 |
|
|
|
FAETA Educación Tecnológica |
$4.28 |
|
|
|
FAFEF |
$40.32 |
|
|
|
FAIS Entidades |
$8.83 |
|
|
|
FAIS Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del
Distrito Federal |
$64.01 |
|
|
|
FAM Asistencia Social |
$10.78 |
|
|
|
FAM Infraestructura Educativa Básica |
$8.10 |
|
|
|
FAM Infraestructura Educativa Media Superior y Superior |
$4.56 |
|
|
|
FASP |
$7.00 |
|
|
|
FASSA |
$93.39 |
|
|
|
FONE Fondo de Compensación |
$9.68 |
|
|
|
FONE Gasto de Operación |
$13.46 |
|
|
|
FONE Otros de Gasto Corriente |
$10.75 |
|
|
|
FORTAMUN |
$73.79 |
|
|
35 Comisión Nacional de los Derechos Humanos |
$13.06 |
|
|
|
|
Apoyo a la Función Pública y Buen Gobierno |
$13.06 |
|
|
37 Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal |
$6.64 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$6.64 |
|
|
38 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología |
$84.93 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$84.93 |
|
|
43 Instituto Federal de Telecomunicaciones |
$45.89 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$45.89 |
|
|
45 Comisión Reguladora de Energía |
$10.08 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$10.08 |
|
|
46 Comisión Nacional de Hidrocarburos |
$9.46 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$9.46 |
|
|
47 Entidades no Sectorizadas |
$25.81 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$25.81 |
|
|
48 Cultura |
$76.91 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$76.91 |
|
|
50 Instituto Mexicano del Seguro Social |
$361.49 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$361.49 |
|
|
51 Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado |
$238.41 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$238.41 |
|
|
52 Petróleos Mexicanos |
$801.36 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$81.56 |
|
|
|
Prestación de servicios corporativos |
$719.80 |
|
|
53 Comisión Federal de Electricidad |
$131.86 |
|
|
|
|
Actividades de apoyo a la función pública y buen gobierno |
$131.86 |
|
Fuente: PEF 2018 y 2021, elaboración propia.
Debido a las diferencias en la integración de los anexos 20
y 31, no es posible con la información disponible al mes de enero de 2021,
establecer una correspondencia puntual entre ambas asignaciones presupuestales,
pero es claramente observable su disminución.
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